Odluka Ustavnog suda RS broj IUo-45/2020

Ustavni sud, u sastavu: predsednik​​ Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Lidija Đukić, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tač 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 17. septembra 2020. godine, doneo je

Odluku

Odluka je objavljena u "Službenom glasniku RS", br. 126/2020 od 23.10.2020. godine.

1. Utvrđuje se da odredbe člana 4v stav 6, člana 4g stav 6. i člana 4d stav 2. Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja („Službeni glasnik RS”, br. 31/20, 36/20, 38/20, 39/20, 43/20, 47/20, 49/20, 53/20, 56/20, 57/20, 58/20 i 60/20) i člana 2. Uredbe o prekršaju za kršenje Naredbe ministra​​ unutrašnjih poslova o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 39/20), u delu koji glasi: „bez obzira na zabranu iz člana 8. stav 3. Zakona o prekršajima („Službeni glasnik RS”, br. 65/13, 13/16 i 98/16 – US)”, nisu u vreme važenja bile u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorom.

2. Obustavlja se postupak za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti odredaba čl. 1a, 2. i 3. Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja iz tačke 1.

3. Obustavlja se postupak za utvrđivanje neustavnosti Naredbe o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, br. 34/20, 39/20, 40/20, 46/20 i 50/20).

4. Odbacuju se zahtevi za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba akata iz tač. 1. do 3.

Obrazloženje

I

Ustavnom sudu je podneto više inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti akata navedenih u izreci. U pogledu osporavanja odredaba člana 2. i člana 3.​​ stav 1. Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja, podnosioci inicijativa ističu da je za vreme vanrednog stanja, a u slučaju da Narodna skupština ne može da se sastane, Ustavom utvrđeno ovlašćenje da Vlada, uz supotpis predsednika Republike, propisuje mere kojima se odstupa od ljudskih i manjinskih prava (član 200. stav 6. Ustava), pa stoga to ne može nijednim aktom Vlade, kao ni aktom predsednika Republike biti delegirano na ministarstva kao deo državne uprave. Podnosioci inicijativa ukazuju da navedeno​​ ovlašćenje predstavlja izuzetak od pravila da mere odstupanja od ljudskih i manjinskih prava u ratnom i vanrednom stanju propisuje Narodna skupština (član 200. stav 5. Ustava), većinom glasova svih narodnih poslanika (član 105. stav 2. tačka 3. Ustava), pa​​ se kao takva mora usko tumačiti. Saglasno navedenom, podnosioci inicijativa smatraju da osporenim odredbama člana 2. i člana 3. stav 1. Uredbe Vlada nije saglasno Ustavu propisala konkretne mere odstupanja od ljudskih i manjinskih prava zajemčenih Ustavom​​ u obimu u kojem je to neophodno, već je ovim odredbama ovlastila jedan organ državne uprave (Ministarstvo unutrašnjih poslova) da, uz saglasnost drugog organa državne uprave (Ministarstva zdravlja), to sâm učini svojom​​ odlukom (naredbom) u pogledu prava na slobodu i bezbednost ličnosti i slobodu kretanja, zajemčenih članom 27. stav 1. i članom 39. st. 1. i 2. Ustava. Kako je na osnovu ovlašćenja iz člana 2. Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja, ministar unutrašnjih poslova, uz saglasnost ministra zdravlja, 18. marta 2020. godine doneo Naredbu o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije, to podnosioci inicijativa osporavaju i ovaj akt u celini, smatrajući da, saglasno članu 200. stav 6. Ustava, za vreme vanrednog stanja, ukoliko​​ Narodna skupština ne može da se sastane, jedino Vlada, uz supotpis predsednika Republike, može propisivati mere kojima se odstupa od ljudskih i manjinskih prava.

Povodom osporavanja člana 2. Uredbe o prekršaju za kršenje Naredbe ministra unutrašnjih poslova o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije i člana 4d stav 2. Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja, podnosioci inicijativa ističu da se ovim identičnim pravnim rešenjima dozvoljava odstupanje od zabrane iz člana 8. stav 3.​​ Zakona o prekršajima, odnosno vođenje prekršajnog postupka i kažnjavanje za propisane prekršaje iz člana 1. Uredbe o prekršaju za kršenje Naredbe ministra unutrašnjih poslova o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije, odnosno čl. 1a i 1b Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja, lica koja su u krivičnom postupku pravnosnažno oglašena krivim za krivično delo iz člana 248. Krivičnog zakonika, čija zakonska obeležja, naročito u pogledu radnje izvršenja, u potpunosti obuhvataju i obeležja navedenih prekršaja. Kako je članom 202. stav 4. Ustava utvrđeno da mere odstupanja od ljudskih i manjinskih prava zajemčenih Ustavom, po proglašenju vanrednog ili ratnog stanja, ni u kom slučaju nisu dozvoljene u pogledu, između ostalog, i prava zajemčenog članom 34. Ustava (pravna sigurnost u kaznenom pravu), čiji sastani deo jeste i ustavnopravni princip ne bis in idem, to podnosioci inicijativa smatraju da su predviđenim rešenjima iz obe osporene uredbe, suprotno odredbi člana 200. stav 4. Ustava, propisane mere odstupanja od Ustavom utvrđene zabrane gonjenja i kažnjavanja lica za bilo koje kažnjivo delo za koje je pravnosnažnom presudom oslobođen ili osuđen ili za koje je optužba pravnosnažno odbijena ili postupak pravnosnažno obustavljen. Iz istih razloga, podnosioci inicijativa smatraju da osporena rešenja iz uredbi nisu u saglasnosti ni sa članom 4. Protokola 7 uz Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, jer se ovaj član, kojim je garantovano pravo da se ne bude suđen ili kažnjen dvaput u istoj stvari, ne može staviti van snage na osnovu člana 15. navedene Konvencije, tj. u doba rata ili druge javne opasnosti koja preti opstanku nacije. Polazeći od navedenog, podnosioci inicijativa smatraju da osporene odredbe navedenih uredbi nisu u saglasnosti ni sa odredbom člana 16. stav 2. Ustava, kojom je utvrđeno da su potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i da se neposredno primenjuju.

U pogledu mere o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije za vreme vanrednog stanja, koja je najpre bila propisana naredbom ministra unutrašnjih poslova (uz saglasnost ministra zdravlja), a nakon 4. aprila 2020. godine uredbom Vlade, uz supotpis predsednika Republike, pojedini podnosioci​​ inicijativa osporavaju navedenu meru koja se odnosila na lica sa navršenih 65 i više godina života, smatrajući da se predviđenim rešenjem (zabranom celodnevnog kretanja, osim jednom nedeljno u ograničenom vremenskom periodu radi kupovine namirnica) vrši diskriminacija lica po starosnoj dobi u pogledu zabrane kretanja, bez medicinskog opravdanja, što je u suprotnosti sa načelom zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava. Pojedini podnosioci inicijativa smatraju da ovakva mera zabrane kretanja u stvari predstavlja lišenje slobode navedene kategorije lica, čime se krše odredbe čl. 27. i 29. Ustava, kao i člana 36. Ustava, imajući u vidu da im nije bilo omogućeno da podnesu bilo koje pravno sredstvo nadležnom sudu protiv mere kojom se derogira njihovo pravo slobode kretanja. U​​ jednoj od podnetih inicijativa kojom se osporava zabrana kretanja licima starijim od 65 i više godina života, navodi se da je time „advokatima starijim od 65 godina onemogućeno da obavljaju registrovanu delatnost, jer im je zabranjeno celodnevno kretanje, osim petkom od 04–07 časova, kada im je dopušteno da idu u pazar”.

Jednom od inicijativa osporavaju se odredbe člana 3. st. 2. i 3. Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja, jer podnosilac inicijative smatra da su predviđenim rešenjima iz​​ osporenih odredaba Uredbe izbeglice, tražioci azila i migranti koji borave u prihvatnim centrima i centrima za azil nezakonito, arbitrerno i kolektivno lišeni slobode, što je suprotno odredbama čl. 20. i 27. i člana 29. stav 2. Ustava, i to na osnovu diskriminatornih kriterijuma (suprotno članu 21. i članu 202. stav 2. Ustava) i bez mogućnosti da u odnosu na propisano ograničenje ostvare sudsku zaštitu, saglasno članu 22. Ustava.

U pogledu zabrane kretanja svim licima za vreme Uskršnjih praznika (od 17. aprila od 17 časova do 21. aprila do 05 časova), pojedini podnosioci inicijativa smatraju da je ovakvim rešenjem povređeno njihovo pravo na slobodu veroispovesti utvrđeno članom 43. Ustava, imajući u vidu da nisu mogli da prisustvuju Uskršnjim verskim službama i obave čin pričešća, kao i da su na taj način pravoslavni vernici diskriminisani po osnovu veroispovesti, što je suprotno članu 21. Ustava.

Ustavnom sudu podneto je i šest identičnih inicijativa u kojima se ukazuje da Naredbom ministra unutrašnjih poslova o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije nije predviđeno posebno vreme kada u toku trajanja zabrane kretanja vlasnici mogu izvesti svoje kućne ljubimce u šetnju, čime se direktno ugrožava dobrobit i zdravlje životinja.

U odgovoru Ministarstva unutrašnjih poslova, povodom osporavanja Naredbe koju je doneo ministar unutrašnjih poslova uz saglasnost ministra zdravlja, ističe se da je odredbama čl. 2. i 3. Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja Vlada, uz supotpis predsednika Republike, propisala konkretne mere kao što su ograničenje ili zabrana kretanja, zatvaranje svih prilaza otvorenom prostoru ili objektu i onemogućavanje napuštanja tog prostora ili objekta bez posebnog odobrenja, kao i obavezan boravak određenim licima ili grupama lica na određenom prostoru i određenim objektima, a da je aktiviranje ovih mera prepušteno nadležnim ministarstvima, u skladu sa epidemiološkom situacijom i preporukama nadležnih državnih organa i tela. Stoga, donosilac osporenog akta smatra da se u​​ konkretnom slučaju ne radi o delegiranju nadležnosti Vlade na organe državne uprave, jer je Vlada uredila prema Ustavu mere odstupanja od zajemčenih ljudskih prava ustanovljavajući i mere i njihov legitimni cilj i krug subjekata na kojima se one imaju primeniti prema kriterijumima koji su pre svega vezani za efikasno sprečavanje širenja zarazne bolesti, dok se aktiviranje tih mera, njihova operativna primena na terenu u datim okvirima samo prepušta nadležnim organima koji i inače izvršavaju zakone i druge​​ propise u tim oblastima. S tim u vezi, donosilac osporenog akta ističe da se posebno treba osvrnuti na ugao posmatranja inicijatora koji sagledavaju situaciju isključivo sa formalnog stanovišta, ne uviđajući zapravo da se faktički radilo o situaciji gde se​​ država suočila sa širenjem zarazne bolesti o kojoj i sada ne postoji u dovoljnoj meri potreban broj podataka, informacija i naučno i zdravstveno potvrđenih i potpuno relevantnih činjenica, čak ni u najrazvijenijim zemljama sveta, pa čak da i te zemlje imaju različite pristupe i metode u borbi protiv ove nepoznate bolesti.

U odgovoru se dalje navodi da, kako su preduzimane mere, u istom realnom vremenu prikupljani su i relevantni podaci od značaja za suzbijanje bolesti na osnovu nastalih iskustava naših zdravstvenih organizacija i službi, na osnovu međunarodne saradnje i pomoći, što je podrazumevalo i preciznije sagledavanje posebno ugroženih kategorija​​ stanovništva, hroničnih bolesti koje posredno dovode do neželjenih ishoda bolesti i dr. Polazeći od navedenog, donosilac osporenog akta ističe da je Naredba imala za cilj i da u primeni najefikasnijeg postupka ovakve kategorije stanovništva budu preciznije određene, i to u okvirima mera koje su date Uredbom na osnovu koje je osporena Naredba i doneta, a sve u​​ okviru razumnog cilja da se što efikasnije zaštite životi građana.

Donosilac osporene Naredbe dalje ističe da kako se faktički epidemiološka situacija stabilizovala, postala predvidljivija, ona je sama po sebi omogućila da se mere daju u okviru koji je u kasnijim fazama manje bio podložan izmenama, pa su sve potrebne konkretizacije za postupanje date Naredbom inkorporirane u Uredbu, jer je opredeljenje Vlade bilo da, poštujući primarni položaj Narodne skupštine u odlučivanju po ovom pitanju, čak i konkretizacija postupanja iz Naredbe ministra unutrašnjih poslova, donete na osnovu Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja, bude inkorporirana u tu istu Uredbu, da bi se pružila mogućnost da i to bude potvrđeno od strane Narodne skupštine, što u potpunosti poštuje položaj Narodne skupštine u datoj situaciji. Pored navedenog, u odgovoru se ističe da je svaka mera doneta od strane ministra unutrašnjih poslova, doneta uz prethodnu saglasnost Vlade, a ne samostalno, jer su predlozi adekvatnih akata bili svaki put predmet razmatranja na sednicama Vlade, a sami akti donošeni tek nakon dobijene saglasnosti. Stoga, donosilac osporene Naredbe smatra da, budući da je osnov za primenu mera od strane ministra sadržan u Uredbi, Vlada je zajedno sa predsednikom Republike zadržala apsolutno pravo kontrole upotrebe datog ovlašćenja i u svakom momentu pravo odlučivanja o primeni mere mogla je oduzeti ukoliko bi ono bilo korišćeno suprotno stavu i odlukama svih relevantnih državnih institucija i tela. Na kraju, donosilac osporene Naredbe ukazuje da je u ovom konkretnom slučaju potrebno uzeti u obzir sistemski pravni okvir Republike Srbije koji uređuje zaštitu stanovništva od zaraznih bolesti, imajući u vidu da Zakon o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti, u čl. 52. i 53. propisuje da ministar zdravlja pod određenim uslovima može narediti: zabranu kretanja stanovništva, odnosno ograničenja kretanja stanovništva u području zahvaćenom određenom zaraznom bolešću, odnosno epidemijom te zarazne bolesti, kao i da zabrani ili ograniči putovanja. U odgovoru se zaključuje da je isto učinjeno i osporenom Naredbom – u istom cilju i na isti način, samo je ovlašćenje za takvu meru pripalo ministru unutrašnjih poslova, ali uz prethodno dobijenu saglasnost ministra zdravlja.

U pogledu većeg broja​​ inicijativa kojima se Naredba osporava u pogledu zaštite dobrobiti životinja, u odgovoru se najpre ističe da dobrobit životinja nije prepoznata kao ustavna kategorija, već je zaštićena zakonom i potvrđenim međunarodnim ugovorom. Izmenama i dopunama osporene Naredbe ustanovljeno je pravo vlasnika kućnih ljubimaca da u vreme propisane zabrane kretanja, mogu izvoditi svoje kućne ljubimce napolje u određenom vremenskom intervalu, čiji boravak je bio prostorno i vremenski ograničen. Na taj način je ministarstvo​​ unutrašnjih poslova, kao i Vlada i sve nadležne institucije, vodilo računa o dobrobiti životinja koje se drže kao kućni ljubimci, te su ograničenja u tom pogledu svedena na minimum (kako se epidemiološka situacija popravljala) koji je ocenjen kao neophodan​​ za postizanje svrhe uvođenja ograničenja kretanja i smanjenja socijalnih kontakata. U prilog navedenom, ističe se da je prilikom dopuna Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja („Službeni glasnik RS”, broj 53/20), kada su mere ograničenja kretanja prešle​​ u navedeni akt i Naredba stavljena van snage, izuzetak od zabrane kretanja za vlasnike kućnih ljubimaca zadržan i nastavio je da egzistira u tom pravnom aktu do njegovog stavljanja van snage ukidanjem vanrednog stanja.

Povodom navoda jednog od podnosilaca​​ inicijativa da je osporenom Naredbom bilo onemogućeno „advokatima starijim od 65 godina da obavljaju svoju registrovanu delatnost zbog propisane celodnevne zabrane kretanja”, u odgovoru se navodi da je osporenom Naredbom bilo propisano da se zabrana kretanja ne odnosi, između ostalih, na lica kojima Ministarstvo unutrašnjih poslova izda dozvolu kretanja, jer je u periodu vanrednog stanja i u vreme važenja propisanih ograničenja i zabrana kretanja, veliki broj poslodavaca i preduzetnika nastavio da obavlja​​ svoju delatnost u punom ili smanjenom obimu.

U odgovoru Vlade, povodom osporavanja odredaba čl. 2. i 3. Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja, Vlada je iznela identičnu argumentaciju kao što je to učinjeno i u odgovoru Ministarstva unutrašnjih poslova​​ povodom ovlašćenja za donošenje osporene Naredbe.

Povodom osporavanja člana 1a Uredbe u pogledu zabrane kretanja za vreme Uskršnjih praznika u Republici Srbiji, u odgovoru se navodi da se odredbe člana 43. st. 2. i 3. Ustava, na čiju povredu se pozivaju podnosioci inicijativa, ne mogu primeniti u ovom slučaju, budući da Ustav propisuje poseban režim ograničenja ljudskih prava i sloboda u uslovima proglašenog vanrednog stanja. Odredbom člana 1a Uredbe nije ograničena sloboda veroispovesti iz člana 43. Ustava, niti je to bio cilj i svrha njenog donošenja, jer je uvedeno ograničenje odnosilo na slobodu kretanja i okupljanja, u cilju zaštite života i zdravlja stanovništva Republike Srbija, dok građanima nije osporeno da slobodno ispoljavaju svoju veru i ubeđenje​​ veroispovedanja, samo u ovom slučaju, bez mogućnosti jednog njenog vida ispoljavanja – okupljanja u cilju prisustvovanja verskim obredima ili drugim vrstama zajedničkog obeležavanja uskršnjih praznika. U pogledu osporavanja proporcionalnosti predviđenih mera, u odgovoru se ističe da se prilikom donošenja odluka o merama koje je donosila u cilju suzbijanja i sprečavanja širenja zarazne bolesti COVID-19, Vlada isključivo rukovodila zvaničnim stavovima Kriznog štaba za suzbijanje ove zarazne bolesti i nadležnih državnih organa.

U pogledu osporavanja odredba člana 3. st. 2. i 3. Uredbe, u odgovoru se navodi da je u trenutku dok se odlučivalo o statusu tražilaca azila i migranata koji su bili smešteni u centrima za azil, odnosno drugim objektima određenim za smeštaj stranaca u Republici Srbiji bilo proglašeno vanredno stanje i doneta Odluka o zatvaranju graničnih prelaza, te je stoga cilj osporene Uredbe i bio da se spreči njihovo nekontrolisano kretanje, a sve u nameri da se spreči širenje zarazne bolesti COVID-19 i ista, u skladu sa Zakonom o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti, suzbije adekvatnim merama. Usled uvedenog vanrednog stanja i mera za suzbijanje pandemije ove bolesti, nije bilo moguće primeniti Pravilnik o kućnom redu u centru za azil i drugom objektu za smeštaj tražilaca azila („Službeni glasnik RS”, broj 96/18), jer su istim predviđena i kretanja ove kategorije lica van centara za azil i drugih objekata određenih za smeštaj tražilaca azila, kao i posete tim licima, pa bi se održavanjem socijalnih kontakata ovih lica van centara za azil, a koje bi u tom slučaju svakako trebalo pratiti, zarazna bolest potencijalno najverovatnije širila, a ne bi se suzbijala. Vlada smatra da, imajući u vidu da je odredbama člana 3. Uredbe propisano privremeno ograničenje kretanja tražilaca azila i iregularnih migranata smeštenih u centre za azil i prihvatne centre u Republici Srbiji i uspostavljanje pojačanog nadzora i obezbeđenja tih objekata, kao i da će ovim licima izuzetno i u opravdanim slučajevima (odlazak kod​​ lekara i sl.) biti omogućeno napuštanje centra uz posebno odobrenje Komesarijata za izbeglice i migracije Republike Srbije, navedena lica nisu lišena slobode, već im je, kako i sama Uredba u članu 3. predviđa, privremeno ograničeno kretanje. Naime, licima​​ lišenim slobode ne bi bilo omogućeno da napuste pritvorske jedinice, kao što je to bilo omogućeno tražiocima azila, odnosno migrantima i izbeglicama smeštenim u centrima za azil i prihvatnim​​ centrima u našoj zemlji. U odgovoru se zaključuje da kako ova lica nisu lišena slobode, kao i da im nije izrečena kazna koja obuhvata lišenje slobode, to osporenim odredbama člana 3. Uredbe nisu povređeni član 27, kao ni član 29. stav 2. Ustava. U pogledu navoda podnosioca inicijative o postojanju diskriminacije ove kategorije lica, u odgovoru se ističe da je pretežniji interes u konkretnom slučaju interes zaštite celokupnog stanovništva na teritoriji Republike Srbije od zarazne bolesti COVID-19, uključujući i zaštitu ove kategorije lica (tražilaca azila, odnosno izbeglica i migranata), u odnosu na interes njihove potpune slobode i kretanja van tih objekata, pa stoga ova lica nisu diskriminisana u odnosu na ostale kategorije stanovništva Republike Srbije. Napominje se da se njihova sloboda kretanja i u redovnom stanju ostvaruje u skladu sa propisima kojima se reguliše oblast azila, odnosno u skladu sa ustanovljenim pravilima.

Povodom osporavanja odredbe člana 4d stav 2. Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja i Uredbe o prekršaju za kršenje Naredbe ministra unutrašnjih​​ poslova o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije, u odgovoru se navodi da je nesporno da kršenje zabrane kretanja iz čl. 1a i 1b Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja i Naredbe ministra unutrašnjih poslova, sadrži obeležja krivičnog dela Nepostupanje po zdravstvenim propisima za vreme epidemije iz člana 248. Krivičnog zakonika. Međutim, imajući u vidu zdravstvenu situaciju u Republici Srbiji u vreme vanrednog stanja proglašenog radi suzbijanja i zaštite stanovništva od zarazne bolesti COVID-19, Vlada je u skladu sa svojim ustavnim ovlašćenima (član 200. stav 6. Ustava i član 35. stav 2. Zakona o prekršajima), uz supotpis predsednika Republike, donela uredbe kojima utvrđeni prekršaji za kršenje propisanih zabrana kretanja, koji​​ su imali obeležja krivičnog dela iz člana 248. Krivičnog zakonika. U odgovoru se dalje ističe da je na taj način, a iz razloga sprečavanja širenja zarazne bolesti, omogućeno da se za isto zabranjeno ponašanje može voditi i prekršajni i krivični postupak,​​ što je učinjeno iz razloga što je prekršajni postupak brži i efikasniji od krivičnog postupka, pa se time postiže veće poštovanje zabrane kretanja, a takođe se postupak završava u kraćem vremenskom trajanju čime se smanjuje rizik od zaražavanja za okrivljenje, nosioce pravosudnih funkcija i službenih lica. Ovakvo rešenje, da se za isto delo mogu istovremeno voditi dva kaznena postupka (krivični i prekršajni), nije suprotno postojećim zakonskim rešenjima, a naročito članu 63. stav 3. Krivičnog zakonika koji​​ propisuje da se zatvor ili novčana kazna koju je osuđeni izdržao, odnosno platio za prekršaj uračunava u kaznu izrečenu za krivično delo čija obeležja obuhvataju i obeležja prekršaja. Ono što je članom 34. stav 3. Ustava zabranjeno, prema navodima donosioca osporenih akata, jeste da jedno lice može biti dva ili više puta osuđeno za isto delo, a osporene odredbe ne sadrže odstupanja od takve zabrane, jer je osporenim odredbama propisano da se za prekršaj iz uredbe može pokrenuti i dovršiti prekršajni postupak i u slučaju da je protiv učinioca pokrenut ili je u toku krivični postupak, ali ni u kom slučaju ne daje mogućnost, niti je to propisano da se protiv okrivljenog vodi prekršajni postupak ako je pravnosnažno osuđen za krivično delo koje obuhvata obeležje​​ tog prekršaja. Pored navedenog, navodi se da je predviđeno rešenje povoljnije po učinioca, budući da je kazna za prekršaj niža od kazne za krivično delo iz člana 248. Krivičnog zakonika.

II

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:

Zbog pandemije zarazne bolesti COVID-19, predsednik Republike, predsednik Narodne skupštine i predsednik Vlade su, na osnovu člana 200. stav 5. Ustava, doneli Odluku o proglašenju vanrednog stanja („Službeni glasnik RS”, broj 29/20). Vanredno stanje na teritoriji Republike Srbije je proglašeno 15. marta 2020. godine i trajalo je do​​ 6. maja 2020. godine, kada je Narodna skupština donela Odluku o ukidanju vanrednog stanja („Službeni glasnik RS”, broj 65/20).

Dan nakon proglašenja vanrednog stanja, tj. 16. marta 2020. godine, Vlada je uz supotpis predsednika Republike donela osporenu Uredbu o merama za vreme vanrednog stanja („Službeni glasnik RS”, broj 31/20), kojom su propisane mere kojima se odstupa od Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava. Zbog potrebe konstantnog preispitivanja mera propisanih osporenom Uredbom za vreme trajanja vanrednog stanja, navedeni akt je menjan i dopunjavan 12 puta, uredbama koje su objavljene u „Službenom glasniku RS”, br. 36/20, 38/20, 39/20, 43/20, 47/20, 49/20, 53/20, 56/20, 57/20, 58/20 i 60/20, i to u pravcu postepenog ublažavanja propisanih mera kojima se odstupa od Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava, kako se menjala situacija u državi u pogledu suzbijanja štetnih posledica zbog pandemije zarazne bolesti COVID-19.

Narodna skupština je potvrdila osporenu Uredbu, na osnovu Zakona o potvrđivanju uredaba koje je Vlada uz supotpis predsednika Republike donela za vreme vanrednog stanja („Službeni glasnik RS”, broj 62/20), koji je stupio na snagu 29. aprila 2020.​​ godine. Nakon toga, Narodna skupština je, na sednici održanoj 6. maja 2020. godine donela Zakon o važenju uredaba koje je Vlada uz supotpis predsednika Republike donela za vreme vanrednog stanja i koje je Narodna skupština potvrdila („Službeni glasnik RS”,​​ broj 65/20), kojim su, između ostalog, taksativno navedene uredbe donete za vreme vanrednog stanja koje su prestale da važe njegovim okončanjem. Tako je, na osnovu člana 2. stav 1. tačka 1) ovog zakona, 6. maja 2020. godine prestala da važi Uredba o merama za vreme vanrednog stanja.

Osporenim odredbama Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja bilo je propisano: da se radi suzbijanja i sprečavanja širenja zarazne bolesti COVID-19 i zaštite stanovništva od te bolesti, za vreme vanrednog stanja zabranjuje kretanje na javnim mestima, odnosno van stanova, prostorija i objekata za stanovanje u stambenim zgradama i izvan domaćinstva (okućnica) – 1) licima sa navršenih 70 godina – u naseljenim mestima do 5000 stanovnika, izuzev petkom od 04 do 07 časova, radi kupovine namirnica, kao i svakog dana u periodu od 18 časova do 01 čas narednog dana, u trajanju od 60 minuta, u prečniku do 600 m udaljenosti od mesta prebivališta, odnosno boravišta, 2) licima sa navršenih 65 godina – u naseljenim mestima preko 5000 stanovnika, izuzev petkom od 04 do 07 časova, radi kupovine namirnica, kao i svakog dana u periodu od 18 časova do 01 čas narednog dana, u trajanju od 60 minuta, u prečniku do 600 m udaljenosti od mesta prebivališta, odnosno boravišta i 3) licima koja nisu navršila 65 godina – od 18 do 05 časova radnim danima, kao i od petka od 18 časova do ponedeljka do 05 časova, da se izuzetno od stava 1. tačka 3) ovog člana, za vreme uskršnjih praznika, licima koja nisu navršila 65 godina zabranjuje kretanje od petka 17. aprila​​ od 17 časova do utorka 21. aprila u 05 časova, kao i za vreme prvomajskih praznika, od četvrtka 30. aprila od 18 časova do ponedeljka 4. maja do 05 časova, s tim što je u tom periodu, pored vremena iz stava 4. ovog člana, izvođenje kućnih ljubimaca dozvoljeno i u ponedeljak 20. aprila i petak 1. maja od 08 do 10 časova, osim ako Vlada posebnom odlukom, u skladu sa epidemiološkom situacijom na dan 30 aprila 2020. godine, ne odluči drukčije, da se zabrana iz st. 1. i 2. ovog člana ne odnosi na – 1) zdravstvene radnike – sa licencom, 2) pripadnike Ministarstva unutrašnjih poslova, Ministarstva odbrane, Vojske Srbije i službi bezbednosti, koji su na zadatku, 3) lica kojima Ministarstvo unutrašnjih poslova izda dozvolu za kretanje, 4) članove posade teretnih motornih vozila, teretnih brodova, vozopratno osoblje železničkih vozila, posade i kabinsko osoblje vazduhoplova, kojima se obavlja međunarodni prevoz u drumskom, železničkom, vodnom i vazdušnom saobraćaju, 5)​​ lica kojima je neodložno potrebna zdravstvena pomoć i najviše dva lica u pratnji tog lica; da je radi izvođenja kućnih ljubimaca, kretanje, izuzetno, u vreme zabrane, dozvoljeno licima koja nisu navršila 65 godina, u periodu od 23 časa do 01 čas narednog dana, kao i subotom i nedeljom od 08 do 10 časova,​​ u trajanju od 20 minuta, najviše do 200 m udaljenosti od mesta prebivališta, odnosno boravišta, da se u vreme kada je, u skladu sa st. 1, 2. i 4. ovog člana, izlazak lica dozvoljen, zabranjuje da se više od dva lica zajedno kreću ili zadržavaju na javnom​​ mestu na otvorenom prostoru, da se zabrana iz stava 5. ovog člana ne odnosi na maloletnu decu i njihove roditelje, odnosno staratelje i hranitelje, da se zabrana kretanja na javnim mestima utvrđena u ovom članu ne primenjuje na građevinske radnike angažovane na propisno prijavljenim gradilištima niskogradnje i visokogradnje, da je kretanje u vreme zabrane dozvoljeno osobama sa razvojnim smetnjama i autizmom, isključivo u pratnji jedne odrasle osobe (jednog roditelja ili staratelja) najviše do 200 m udaljenosti od mesta prebivališta, odnosno boravišta, da se slepa, slabovida, gluva ili nagluva lica, kao i lica koja se usled postojanja sličnih oštećenja ne mogu kretati samostalno, mogu kretati u pratnji jednog pratioca, u vreme kada je u skladu sa odredbama ovog člana izlazak lica dozvoljen, da se zabrana iz stava 1. tač. 1) i 2) ovog člana ne odnosi na lica koja su izabrana, postavljena ili zaposlena u državnom organu, organu autonomne pokrajine ili organu jedinice lokalne samouprave ako je njihove prisustvo potrebno za rad nadležnih državnih organa, organa autonomne pokrajine ili organa jedinice lokalne samouprave i ako su primenjene sve preventivne mere koje se odnose na sprečavanje širenja zarazne bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 (držanje socijalne distance, dezinfekcija i upotreba zaštitnih sredstava tj. maski i rukavica), da će na zahtev nadležnog državnog organa, organa autonomne pokrajine ili organa jedinice lokalne samouprave Ministarstvo unutrašnjih poslova tim licima izdati posebnu dozvolu​​ za kretanje, da se u zavisnosti od epidemiološke situacije, zabrane, odnosno ograničenja kretanja propisana ovim članom, mogu odlukom Vlade ublažiti i pre prestanka vanrednog stanja (član 1a); da Ministarstvo unutrašnjih poslova, u saglasnosti sa Ministarstvom zdravlja, može privremeno da ograniči ili zabrani kretanje licima na javnim mestima, kao i da naredi pojedinim licima ili grupama lica koja su zaražena ili se sumnja da su zaražena zaraznom bolesti COVID-19 da borave na adresi svog prebivališta, odnosno boravišta, sa obavezom javljanja nadležnoj zdravstvenoj ustanovi, do otklanjanja sumnje, odnosno do dobijanja rezultata testiranja na prisustvo virusa SARS-CoV-2 (član 2.); da Ministarstvo unutrašnjih poslova može da naredi da se izvrši zatvaranje svih​​ prilaza otvorenom prostoru ili objektu i onemogući napuštanje tog prostora ili objekta bez posebnog odobrenja, kao i da naredi obavezan boravak određenim licima ili grupama lica na određenom prostoru i određenim objektima (prihvatni centri za migrante i sl.), da se u cilju sprečavanja nekontrolisanog kretanja lica koja mogu biti nosioci virusa i samovoljnog napuštanja centara za azil i prihvatnih centara, privremeno ograničava kretanje tražilaca azila i iregularnih migranata smeštenih u centre za azil i prihvatne centre u Republici Srbiji i uspostavlja pojačan nadzor i obezbeđenje tih objekata, da će tražiocima azila i iregularnim migrantima, izuzetno i u opravdanim slučajevima (odlazak kod lekara ili iz drugih opravdanih razloga), biti omogućeno napuštanje​​ centara za azil i prihvatnih centara uz posebno odobrenje Komesarijata za izbeglice i migracije Republike Srbije, koje će biti vremenski ograničeno, u skladu sa razlogom zbog koga se izdaje (član 3.); da će se novčanom kaznom od 50.000 do 150.000 dinara kazniti za prekršaj lice koje prekrši zabranu iz čl. 1a i 1b ove uredbe, da se za prekršaj iz stava 1. ovog člana može pokrenuti i dovršiti prekršajni postupak, i u slučaju da je protiv učinioca pokrenut ili je u toku krivični postupak za krivično delo koje​​ obuhvata obeležja tog​​ prekršaja, bez obzira na zabranu iz člana 8. stav 3. Zakona o prekršajima („Službeni glasnik RS”, br. 65/13, 13/16 i 98/16 – US) (član 4d).

Drugi osporeni akt, Naredbu o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 34/20) doneo je ministar unutrašnjih poslova, uz saglasnost ministra zdravlja, 18. marta 2020. godine. Ovaj akt je menjan i dopunjavan četiri puta, naredbama koje su objavljene u „Službenom glasniku RS”, br. 39/20, 40/20, 46/20 i 50/20, a prestao je da važi 9. aprila 2020. godine na osnovu člana 6. Odluke o dopunama Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja („Službeni glasnik RS”, broj 53/20), kada su pitanja koja su bila uređena osporenom Naredbom postala sastavni deo Uredbe​​ o merama za vreme vanrednog stanja, i to dodavanjem novog člana 1a Uredbe. Poslednjim važećim tekstom osporene Naredbe bilo je propisano: da se radi suzbijanja i sprečavanja širenja zarazne bolesti COVID-19 i zaštite stanovništva od te bolesti, zabranjuje​​ kretanje na javnim mestima, odnosno van stanova, prostorija i objekata za stanovanje u stambenim zgradama i izvan domaćinstva (okućnica), i to – 1) licima sa navršenih 65 i više godina života – u naseljenim mestima preko 5000 stanovnika, 2) licima sa navršenih 70 i više godina života – u naseljenim mestima do 5000 stanovnika, a da se zabrana iz stava 1. ove tačke ne odnosi se na period subotom, od 04 do 07 časova (tačka 1.); da se zabranjuje svim licima izlazak van stanova, prostorija i objekata za stanovanje u stambenim zgradama i izvan domaćinstva (okućnica), u vremenu od 17 do 05 časova radnim danima, kao i od 13 časova subotom do 05 časova ponedeljkom, da je izuzetno od stava 1. ove tačke, dozvoljeno izvođenje kućnih ljubimaca u periodu od 23 časa do 01​​ čas narednog dana, kao i nedeljom u periodu od 08 do 10 časova, u trajanju od 20 minuta, najviše do 200 m udaljenosti od mesta prebivališta, odnosno boravišta, počev od 4. aprila 2020. godine, da se u vreme kada je u skladu sa st. 1. i 2. ove tačke izlazak lica dozvoljen, zabranjuje da se više od dva lica zajedno kreću ili zadržavaju na javnom mestu na otvorenom prostoru, da se zabrana iz stava 3. ove tačke ne odnosi se na roditelje sa maloletnom decom (tačka 2.); da se zabranjuje kretanje u svim parkovima​​ i javnim površinama namenjenim za rekreaciju i sport, počev od 21. marta 2020. godine, od 20 časova (tačka 2a); da se zabrana iz tač. 1. i 2. ove naredbe ne odnosi na –

1) zdravstvene radnike – sa licencom, 2) pripadnike Ministarstva unutrašnjih poslova,​​ Ministarstva odbrane, službi bezbednosti i Vojske Srbije, koji su na zadatku, te 3) lica kojima Ministarstvo unutrašnjih poslova izda dozvolu za kretanje (tačka 3.); da se prilikom održavanja sahrana zabranjuje prisustvo više od deset lica, uz obavezno poštovanje međusobne udaljenosti prisutnih od 2 metra (tačka 3a); da se zabrana iz tač. 1. i 2. ove naredbe ne odnosi ni na fizička lica kojima je neodložno potrebna zdravstvena pomoć i najviše dva lica u pratnji tog lica (tačka 4.); da se zabrana iz tač. 1.​​ i 2. ove naredbe ne odnosi na domaće i strane državljane koji su članovi posade teretnih motornih vozila, teretnih brodova, vozopratno osoblje železničkih vozila, posade i kabinsko osoblje vazduhoplova, kojima se obavlja međunarodni prevoz u drumskom, železničkom, vodnom i vazdušnom saobraćaju (tačka 4a); da će se nepoštovanje zabrane iz tač. 1. i 2. ove naredbe kazniti za krivično delo u skladu sa Krivičnim zakonikom, a za prekršaj u skladu sa Uredbom o prekršaju za kršenje Naredbe ministra unutrašnjih poslova o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije (tačka 5.) i da ova naredba stupa na snagu danom objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije (tačka 6.).

Treći osporeni akt, Uredbu o prekršaju za kršenje Naredbe ministra unutrašnjih poslova o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 39/20) donela je Vlada, uz supotpis predsednika Republike, 21. marta 2020. godine. Navedena Uredba je prestala da važi 9. aprila 2020. godine, na osnovu​​ člana 6. Odluke o dopunama Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja („Službeni glasnik RS”, broj 53/20), kada su pitanja koja su bila uređena osporenom Uredbom postala sastavni deo Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja, i to dodavanjem novog člana 4d Uredbe. Ovom osporenom Uredbom bilo je propisano: da će se lice koje prekrši zabranu iz tač. 1. i 2. Naredbe o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 34/20), kazniti za prekršaj novčanom kaznom od 50.000 do 150.000 dinara (član 1.); da se za prekršaj iz člana 1. ove uredbe može pokrenuti i dovršiti prekršajni postupak, i u slučaju da je protiv učinioca pokrenut ili je u toku krivični postupak za krivično delo koje obuhvata obeležja tog prekršaja, bez obzira na zabranu iz člana 8. stav 3. Zakona o prekršajima („Službeni glasnik RS”, br. 65/13, 13/16 i 98/16 – US) (član 2.); da ova uredba stupa na snagu danom objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije” (član 3.). Narodna skupština​​ je potvrdila osporenu Uredbu na osnovu Zakona o potvrđivanju uredaba koje je Vlada uz supotpis predsednika Republike donela za vreme vanrednog stanja („Službeni glasnik RS”, broj 62/20), koji je stupio na snagu 29. aprila 2020. godine.

Kako su u toku postupka pred Ustavnim sudom svi osporeni akti prestali da važe, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 168. stav 5. Ustava, pristupio oceni ustavnosti i zakonitosti ovih akta u vreme njihovog važenja.

III

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da je vladavina​​ prava osnovna pretpostavka Ustava i da počiva na neotuđivim ljudskim pravima; da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti​​ Ustavu i zakonu (član 3.); da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni su deo pravnog poretka Republike Srbije i da se neposredno se primenjuju, da potvrđeni međunarodni ugovori moraju biti u skladu s Ustavom (član 16. stav 2.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava (član 20. stav 1.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla,​​ rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. i 3.); da svako ima pravo na ličnu slobodu i bezbednost, da je lišenje slobode dopušteno samo iz razloga i u postupku koji su predviđeni zakonom (član 27. stav 1.); da niko ne može biti gonjen ni kažnjen za krivično delo za koje je pravnosnažnom presudom oslobođen ili osuđen ili za koje je optužba pravnosnažno odbijena ili postupak pravnosnažno obustavljen, niti sudska odluka može biti izmenjena na štetu okrivljenog u postupku po vanrednom pravnom leku, da istim zabranama podleže vođenje postupka za neko drugo kažnjivo delo (član 34. stav 4.); da svako ima pravo da se slobodno kreće i nastanjuje u Republici​​ Srbiji, da je napusti i da se u nju vrati, da se sloboda kretanja i nastanjivanja i pravo da se napusti Republika Srbija mogu ograničiti zakonom, ako je to neophodno radi vođenja krivičnog postupka, zaštite javnog reda i mira, sprečavanja širenja zaraznih​​ bolesti ili odbrane Republike Srbije (član 39. st. 1. i 2.); da je svako slobodan da ispoljava svoju veru ili ubeđenje veroispovedanja, obavljanjem verskih obreda, pohađanjem verske službe ili nastave, pojedinačno ili u zajednici s drugima, kao i da privatno ili javno iznese svoja verska uverenja, da se sloboda ispoljavanja vere ili uverenja može ograničiti zakonom, samo ako je to neophodno u demokratskom​​ društvu, radi zaštite života i zdravlja ljudi, morala demokratskog društva, sloboda i prava građana zajemčenih Ustavom, javne bezbednosti i javnog reda ili radi sprečavanja izazivanja ili podsticanja verske, nacionalne ili rasne mržnje (član 43. st. 3. i 4.); da je mirno okupljanje građana slobodno, da se sloboda okupljanja može zakonom ograničiti samo ako​​ je to neophodno radi zaštite javnog zdravlja, morala, prava drugih ili bezbednosti Republike Srbije (član 54. st. 1. i 4.); da svako ima pravo na zaštitu svog fizičkog i psihičkog zdravlja (član 68. stav 1.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, odbranu i bezbednost Republike Srbije i njenih građana, mere za slučaj vanrednog stanja (član 97. tačka 4.); da Narodna skupština odlučuje o ratu i miru i proglašava ratno i vanredno stanje (član 99. stav 1. tačka 5.); da većinom glasova svih narodnih poslanika Narodna skupština proglašava i ukida vanredno stanje i propisuje mere odstupanja od ljudskih i manjinskih prava u ratnom i vanrednom stanju (član 105. stav 2. tač. 2. i 3.); da je državna uprava samostalna, vezana Ustavom i zakonom, a za​​ svoj rad odgovorna je Vladi (član 136. stav 1.); da kada javna opasnost ugrožava opstanak države ili građana, Narodna skupština proglašava vanredno stanje; da odluka o vanrednom stanju važi najduže 90 dana, da po isteku ovog roka, Narodna skupština odluku​​ o vanrednom stanju može produžiti za još 90 dana, većinom od ukupnog broja narodnih poslanika; da se za vreme vanrednog stanja, Narodna skupština sastaje bez posebnog poziva i ne može biti raspuštena; da proglašavajući vanredno stanje Narodna skupština može propisati mere kojima se odstupa od Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava; da kada Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, odluku o proglašenju vanrednog stanja donose zajedno predsednik Republike, predsednik Narodne skupštine i predsednik Vlade, pod istim uslovima kao i Narodna skupština; da kad Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, mere kojima se odstupa od ljudskih i manjinskih prava može propisati Vlada, uredbom uz supotpis predsednika Republike; da mere odstupanja od​​ ljudskih i manjinskih prava koje propišu Narodna skupština ili Vlada važe najduže 90 dana, a po isteku ovog roka mogu se obnoviti pod istim uslovima; da kada odluku o vanrednom stanju nije donela Narodna skupština, Narodna skupština je potvrđuje u roku od​​ 48 sati od njenog donošenja, odnosno čim bude u mogućnosti da se sastane, da ako Narodna skupština ne potvrdi ovu odluku, odluka prestaje da važi završetkom prve sednice Narodne skupštine održane po proglašenju vanrednog stanja; da kad mere kojima se odstupa od ljudskih i manjinskih prava nije propisala Narodna skupština, Vlada je dužna da uredbu o merama odstupanja od ljudskih i manjinskih prava podnese na potvrdu Narodnoj skupštini u roku od 48 sati od njenog donošenja, odnosno čim Narodna skupština bude​​ u mogućnosti da se sastane, da u suprotnom, mere odstupanja prestaju da važe 24 sata od početka prve sednice Narodne skupštine održane po proglašenju vanrednog stanja (član 200.); da su po proglašenju vanrednog ili ratnog stanja, dozvoljena odstupanja od ljudskih i manjinskih prava zajemčenih Ustavom, i to samo u obimu u kojem je to neophodno, da mere odstupanja ne smeju da dovedu do razlikovanja na osnovu rase, pola, jezika, veroispovesti, nacionalne pripadnosti ili društvenog porekla, da mere odstupanja od ljudskih i manjinskih prava prestaju da važe prestankom vanrednog ili ratnog stanja, da mere odstupanja ni u kom slučaju nisu dozvoljene u pogledu prava zajemčenih čl. 23, 24, 25, 26, 28, 32, 34, 37, 38, 43, 45, 47, 49, 62 , 63, 64. i 78. Ustava (član 202.).

Zakonom o ratifikaciji Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima („Službeni list SFRJ – Međunarodni sporazumi”, broj 7/71 i „Službeni list SRJ – Međunarodni ugovori”, broj 4/01) je utvrđeno: da u slučaju da izuzetna opšta opasnost ugrozi opstanak nacije i da je to objavljeno službenim aktom, države članice ovog pakta mogu da preduzmu, u onom strogom obimu u kojem to stanje zahteva, mere koje odstupaju od obaveza predviđenih ovim paktom, pod uslovom da te mere ne budu u​​ nesaglasnosti sa ostalim obavezama koje im nameće međunarodno pravo i da nemaju za posledicu diskriminaciju zasnovanu samo na rasi, boji, polu, jeziku, veri ili socijalnom poreklu, da prethodna odredba ne dopušta nikakvo odstupanje od čl. 6, 7, 8 (tač. 1. i 2), 11, 15, 16. i 18. ovog pakta, da države članice ovog pakta koje se koriste pravom odstupanja moraju odmah da preko generalnog sekretara Ujedinjenih nacija, saopšte ostalim državama članicama odredbe od kojih su odstupile, kao i razloge ovog odstupanja; da će one istim putem ponovo obavestiti o tome kada budu prestale sa ovim odstupanjima (član 4. Međunarodnog pakta).

Zakonom o ratifikaciji Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG – Međunarodni ugovori”, br. 9/03, 5/05 i 7/05 – ispravka i „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, br. 12/10 i 10/15) je utvrđeno: da u doba rata ili druge javne opasnosti koja preti opstanku nacije, svaka Visoka strana ugovornica može da preduzme mere koje odstupaju od njenih obaveza po ovoj Konvenciji, i to u najnužnijoj meri koju iziskuje takva situacija, s tim da te mere ne budu u neskladu s njenim drugim obavezama prema međunarodnom pravu; da prethodna odredba ne dopušta odstupanja od člana 2, osim u pogledu smrti prouzrokovane zakonitim ratnim postupcima, ili čl. 3, 4 (stav 1) i 7; da svaka Visoka strana ugovornica koja koristi svoje pravo da odstupi od odredbi Konvencije obaveštava u potpunosti generalnog sekretara Saveta Evrope o merama koje preduzima i razlozima za njih, da ona takođe obaveštava generalnog sekretara Saveta Evrope kada takve mere prestanu da deluju i kada odredbe Konvencije ponovo počnu da se primenjuju u potpunosti (član 15. Evropske konvencije); da se nikome ne sme ponovo suditi niti se može ponovo kazniti u krivičnom postupku​​ u nadležnosti iste države za delo zbog koga je već bio pravosnažno oslobođen ili osuđen u skladu sa zakonom i krivičnim postupkom te države, da odredbe prethodnog stava ne sprečavaju ponovno otvaranje postupka u skladu sa zakonom i krivičnim postupkom date​​ države, ako postoje dokazi o novim ili novootkrivenim činjenicama, ili ako je u ranijem postupku došlo do bitne povrede koja je mogla da utiče na njegov ishod; da se ovaj se član ne može staviti van snage na osnovu člana 15. Konvencije (član 4. Protokola​​ 7 uz Evropsku konvenciju);

Članom 248. Krivičnog zakonika („Službeni glasnik RS”, br. 85/05, 88/05, 107/05, 72/09, 111/09, 121/12, 104/13, 108/14, 94/16 i 35/19) propisano je da ko za vreme epidemije kakve opasne zarazne bolesti ne postupa po propisima, odlukama ili naredbama kojima se određuju mere za njeno suzbijanje ili sprečavanje, kazniće se novčanom kaznom ili zatvorom do tri godine.

Odredbom člana 8. stav 3. Zakona o prekršajima („Službeni glasnik RS”, br. 65/13, 13/16, 98/16 – Odluka US, 91/19 – dr.​​ zakon i 91/19) je propisano da se protiv učinioca prekršaja koji je u krivičnom postupku pravnosnažno oglašen krivim za krivično delo koje obuhvata i obeležja prekršaja ne može za taj prekršaj pokrenuti postupak, a ako je pokrenut ili je u toku, ne može se nastaviti i dovršiti.

IV

U pogledu osporavanja odredaba člana 2. Uredbe o prekršaju za kršenje Naredbe ministra unutrašnjih poslova o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije i člana 4d stav 2. Uredbe o merama za vreme vanrednog​​ stanja, kojima je bilo predviđeno da se za određene propisane prekršaje zbog nepoštovanja zabrane kretanja, može pokrenuti i dovršiti prekršajni postupak, i u slučaju da je protiv učinioca pokrenut ili je u toku krivični postupak za krivično delo koje obuhvata obeležja tog prekršaja, bez obzira na zabranu iz člana 8. stav 3. Zakona o prekršajima, u odnosu na povredu ustavnopravnog načela ne bis in idem, Ustavni sud najpre ukazuje da je ovo načelo sadržano kako u Ustavu, tako i u Zakoniku o krivičnom postupku. Odredbama​​ člana 34. stav 4. Ustava propisano je da niko ne može biti gonjen ni kažnjen za krivično delo za koje je pravnosnažnom presudom oslobođen ili osuđen ili za koje je optužba pravnosnažno odbijena ili postupak pravnosnažno obustavljen, niti sudska odluka može biti izmenjena na štetu okrivljenog u postupku po vanrednom pravnom leku, a istim zabranama podleže vođenje postupka za neko drugo kažnjivo delo, što znači da se ova norma odnosi i na prekršaje, ali i druga kaznena dela, poput privrednih prestupa. Načelo ne bis in idem je utvrđeno u članu 4. stav 1. Zakonika o krivičnom postupku, tako što je propisano da niko ne može biti gonjen za krivično delo za koje je odlukom suda pravnosnažno oslobođen ili osuđen, ili za koje je optužba pravnosnažno odbijena ili je postupak pravnosnažno obustavljen. Takođe, odredbama člana 8. stav 1. Zakona o prekršajima propisano je da se nikome ne može ponovo suditi, niti mu ponovo može biti izrečena prekršajna sankcija, za prekršaj o kome je pravnosnažno odlučeno u skladu sa zakonom. Načelo ne bis in idem važi apsolutno u korist okrivljenog, odnosno njime se potpuno onemogućava postizanje određenog suštinskog efekta vanrednim pravnim lekovima u odnosu na pravnosnažnu odluku suda, koja je povoljna za okrivljenog, s tim​​ što ono istovremeno ne ograničava mogućnost pobijanja, te time postizanja suštinskog procesnog efekta i u odnosu na pravnosnažne sudske odluke, ali samo u korist okrivljenog. U takvom slučaju ovo načelo ima relativno dejstvo. U postupku povodom vanrednog pravnog leka, pravnosnažna sudska odluka se ne može izmeniti na štetu okrivljenog (član 6. stav 2).

Prema Međunarodnom paktu o građanskim i politi­čkim pravima (član 14. stav 7.), novog suđenja ne može biti samo ako je prethodno pravnosnažno presuđeno meritornom (oslobađajućom ili osuđujućom presudom), dok se prema Zakoniku o krivičnom postupku Republike Srbije, načelo ne bis in idem odnosi ne samo na ove meritorne presude (kojima se rešava pitanje krivičnog dela, te se kada je reč o osuđujućoj presudi rešava i pitanje krivične sankcije, odnosno kazne, kada su za to ispunjeni zakonski uslovi), već i na odbijajuću presudu (koja se donosi iz određenih formalnih razloga), te i na odluku o obustavi krivičnog postupka. To i predstavlja razlog da se odbijajuća presuda u našem krivičnom postupku donosi samo kada se radi o procesnim (formalnim) smetnjama koje su trajnog karaktera, što važi i za deo razloga iz kojih se donosi rešenje o obustavi krivičnog postupka, a ako se tokom krivičnog postupka ustanovi postojanje nekih procesnih (formalnih) smetnji koje su privremenog karaktera (poput, na primer, nepostojanja odobrenja za krivično gonjenje), tada se ne donose ovakve sudske odluke, već se postupak okončava na način koji omogućava njegovo eventualno ponovno vođenje, kada se za to ispune potrebni procesni i faktički uslovi. Tako se, na primer, ukoliko se tokom glavnog pretresa ustanovi da optuženi poseduje pravo imuniteta, u odnosu na koje nije dato odobrenje nadležnog organa za krivično gonjenje, ne donosi odbijajuća presuda, već se donosi rešenje o odbacivanju optužnice, na koje se načelo ne bis in idem ne odnosi.

Identičnu odredbu o načelu ne bis in idem, kao i u Međunarodnom paktu o građanskim i političkim pravima, sadrži i Evropska konvencija o zaštiti prava i osnovnih sloboda (član 4. Protokola broj 7 od 22. novembra 1984. godine), ali i uz konstituisanje dopunske mogućnosti ponovnog vođenja krivičnog postupka u skladu sa zakonskim pravilima određene države, što znači da je prema ovom rešenju moguće i ponavljanje krivičnog postupka na štetu osuđenog (kao što je to na primer, slučaj u Nemačkoj, ali i u nekim drugim evropskim državama), odnosno uopšte, donošenje odluke povodom uloženog vanrednog pravnog leka, koja bi bila na štetu okrivljenog, što u našem krivičnom postupku apsolutno nije moguće, tako da u tom pogledu nema nikakvih izuzetaka.

Evropski sud za ljudska prava (u daljem tekstu: ESLjP) je u nekoliko svojih odluka zauzeo stav prema kome se član 4. Protokola 7 Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda mora shvatiti na način da zabranjuje kazneni/krivični progon ili suđenje za drugo delo u meri u kojoj ono proizlazi iz istovetnih činjenica ili činjenica koje su u suštini bitno iste kao i prvo „kažnjivo delo” za koje je već doneta pravnosnažna osuđujuća ili oslobađajuća presuda (vid. presudu Maresti protiv Hrvatske, predstavka broj 55759/07, od 25. jula 2009. godine, (§ 62.) i presudu Muslija protiv Bosne i Hercegovine, predstavka broj 32042/11, od 14. januara 2014. godine, (§ 32. i § 33.). Ovde posebno treba imati u vidu da ESLjP stoji na stanovištu da je izraz „krivični postupak” u odredbi člana 4. Protokola 7 Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, u osnovi širi od značenja termina krivični postupak ili kazneni postupak u većini nacionalnih krivičnoprocesnih sistema, što kada je reč o pravnom sistemu Republike Srbije, primarno znači da se pod tim terminom poistovećuju krivični i prekršajni postupak. Suština se, prema praksi ESLjP, ispoljava u ključnom pitanju da li​​ to „drugo delo” može da se smatra kažnjivim delom, što se svodi na primenu „merila Engel” (ustanovljenog u jednom slučaju pred ESLjP, i to u presudi Engel i ostali protiv Holandije, od 8. juna 1976. godine (predstavke br. 5100/71; 5101/71; 5102/71; 5354/72; 5370/72)), još sredinom 70-ih godina 20. veka, na osnovu kojih se utvrđuje da li se radi o „optužbi za krivično/kazneno delo”. Ova „merila” podrazumevaju ocenu sledećih pitanja – 1) pravna kvalifikacija dela prema domaćem zakonodavstvu i 2) priroda dela,​​ odnosno određenog „protivpravnog ponašanja”, što podrazumeva dva kumulativna potkriterijuma: a) obim prekršene norme i svrhu kazne, kao i b) prirodu i stepen krivične sankcije, odnosno težinu kazne.

Osnovni kriterijum za ESLjP načelno nije vezan za formalno određivanje određenog delikta kao „krivičnog”, „kaznenog” i sl., kada takva terminološka orijentacija već u jednom prima facie smislu ima očiglednu terminološku deliktnu konotaciju, ili se on označava „disciplinskim”, „upravnopravnim”, čime se u formalno-terminološkom smislu izbegava „deliktni karakter” konkretne norme. To znači da nezavisno od toga kako se konkretan „delikt” formalno označava u nacionalnom zakonodavstvu, on se smatra „krivičnim”, odnosno „kaznenim”, ukoliko iz njega proizlazi/može proizaći kazna, odnosno sankcija koja je po vrsti i težini ista kao što su to sa krivične/prekršajne sankcije, odnosno kazne sadržane uopšte u „kaznenom”, odnosno u krivičnom zakonodavstvu. Pored toga, za ESLjP je od posebnog značaja i priroda samog dela, kao i​​ vrednosti koje se štite propisivanjem takvog dela, a posebno sa stanovišta opsega takve zaštite, što znači da se posebno procenjuje da li se njime štite svi građani (kao što je to, i inače, tipično za krivičnu legislativu, pa i prekršajno zakonodavstvo u​​ našoj zemlji), ili samo određene kategorija lica, poput na primer, disciplinskih prestupa u određenim ustanovama.

Kada je reč o pravnoj kvalifikaciji dela u domaćem pravnom sistemu, taj kriterijum je samo „početnog” karaktera, što znači da on na određeni način predstavlja samo prvu i preliminarnu „indikaciju” u odnosu na to da li se određeni postupak može smatrati „krivičnim/kaznenim”, te da li se može raditi o „krivičnom/kaznenom” delu u konkretnom slučaju. Ovo se može ilustrovati i određenim primerima iz​​ prakse ESLjP. Tako se u jednoj odluci ESLjP zaključuje: „Prema hrvatskoj pravnoj kvalifikaciji nije sasvim jasno mogu li se prekršaji tretirati kao kaznena dela.” (§ 55.). „Određena dela imaju kaznenu konotaciju, iako se prema primenjivom domaćem pravu smatraju suviše trivijalnim da bi se u pogledu njih primenjivalo krivično pravo i krivični postupak.” (§ 58.) – presuda Maresti protiv Hrvatske, predstavka broj 55759/07, od 25. jula 2009. godine). Takođe se u praksi ESLjP zaključuje i da su u svakom konkretnom slučaju relevantne i odredbe iz domena procesnog prava, te se tako, „postupak u kome se​​ primenjuju norme krivičnog procesnog prava, mora smatrati krivičnim postupkom” (presuda Öztürk protiv Nemačke, predstavka broj 8544/79, od 21. februara 1984. godine,​​ (§ 51.).

Kada je u pitanju priroda protivpravnog ponašanja, ESLjP se načelno usmerava na analiziranje relevantnih odredbi domaćeg prava, a posebno u pravcu utvrđivanja obima njegove primene u odnosu na druga deliktna ponašanja u istom pravnom sistemu. ESLjP tako načelno smatra da su „norme usmerene na opštu populaciju, po pravilu kaznene prirode”, pa tako ističe: „Norme usmerene na sprečavanje određenog ponašanja užih društvenih skupina (na primer, vojnici, zatvorenici, lekari itd.), po pravilu su disciplinske prirode i ne ulaze u pojam krivičnog postupka. Međutim, određeno ponašanje koje predstavlja povredu discipline u kontekstu zatvora, može u isto vreme da bude i predmet krivičnog prava.”, a pri tome, „blaža priroda protivpravnog ponašanja ne znači sama​​ po sebi, da delo nije „krivično”, jer pojam „krivični”, ne zahteva nužno i određeni stepen ozbiljnosti” (presuda Tomasović protiv Hrvatske, predstavka broj 53785/09, od 18. oktobra 2011. godine, (§ 22, § 32-33.).

Nastojeći da se u oceni da li se radi o istom delu (idem), ne oslanja na formalni kriterijum pravne kvalifikacije sadržane u nacionalnom zakonodavstvu, polazeći od toga da takav formalno-terminološki kriterijum može čak dovesti do zloupotreba, ESLjP je pitanje identiteta dela koje ima kaznenu prirodu, primarno rešavao primenom doktrine materijalnog identiteta dela, koja je definitivno konsolidovana u predmetu​​ Zolotuhkin​​ protiv Rusije. Suština ove doktrine je da se pitanje identiteta dela rešava ne samo nezavisno od formalno-terminološkog određenja​​ dela u nacionalnom zakonodavstvu, već pre svega, kroz razmatranje odgovarajuće „materijalne suštine dela”, tako što se utvrđuje da li se kod oba dela u konkretnom slučaju radi o bitno istom činjeničnom stanju (presuda Zolotukhin protiv Rusije, od 10. februara 2009. godine, predstavka broj 14939/03). U praksi ESLjP nakon ove presude prihvaćena je mogućnost da je izricanje različitih sankcija od strane različitih organa koje se odnose na isto ponašanje u određenoj meri dopušteno na osnovu člana 4. Protokola 7​​ uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, bez obzira na postojanje odluke koja ima svojstvo res iudicata, te da se kombinacija sankcija u tim predmetima treba razmatrati kao celina. Ovako je ESLjP zaključio jer smatra da „treba​​ ostaviti mogućnost državi da legitimno izabere komplementarne odgovore na društveno neprihvatljivo ponašanje putem različitih postupaka koji čine povezanu celinu, kako bi se rešili različiti aspekti određenog društvenog problema, pod uslovom da ukupnost tih pravnih odgovora ne predstavlja prekomeran teret za pojedinca na kojeg se odnose” (presuda A. i B. protiv Norveške, predstavke br. 24130/11 i 29758/11, od 15. septembra 2016. godine (§121.), pri tome vodeći računa na uspostavljanje pravične ravnoteže između zaštite interesa pojedinca koji je zaštićen načelom ne bis in idem, sa jedne strane, i javnog interesa da se uspostavi potpuni regulatorni pristup u predmetnom području, sa druge strane.

Ustavni sud je prihvatio stavove Evropskog suda za ljudska prava​​ u odnosu na delovanje/nedelovanje načela ne bis in idem, a isto kao što je to učinio ESLjP i Ustavni sud je primenjujući od ranije primenjivane kriterijume, konstatovao da je „u novijoj praksi Evropskog suda za ljudska prava u predmetu A. i B. protiv Norveške, br. 24130/11 i 29758/11, od 15. septembra 2016. godine, detaljno razmotreno pitanje primene načela ne bis in idem, kada su protiv podnosioca vođeni različiti postupci, koji su tako povezani da mogu predstavljati jednu zaokruženu celinu”, tako što je „sproveden tzv. test dovoljno uske povezanosti u sadržinskom i vremenskom smislu” (vid. Odluku Ustavnog suda Už-3312/2016 od 5. aprila 2018. godine). Ovo se svodi na uvođenje određenih korektivnih kriterijuma u odnosu na već objašnjenja „pravila Engel”, što​​ se primarno odnosi na ocenu da li su dva postupka dovoljno tesno povezana​​ u sadržinskom i vremenskom pogledu, a u okviru kojeg je potrebno utvrditi sledeće kriterijume: 1) da li su se u različitim postupcima ostvarile usklađene svrhe koje se međusobno nadopunjuju i čine jedan jedinstveni postupak, te se tim postupcima obuhvataju različiti aspekti protivpravnog ponašanja, 2) da li je dualitet tih postupaka predvidljiva posledica, kako u pravu tako i u praksi, istog osporavanog ponašanja (idem), 3) da li su​​ ti postupci vođeni na način kako bi se što više izbeglo dupliranje u prikupljanju i oceni dokaza, saradnjom između različitih nadležnih tela kako bi se činjenice utvrđene u jednom postupku koristile u drugom postupku, kao i 4) da li je kazna izrečena u postupku koji je prvi pravnosnažno okončan uzeta u obzir u postupku koji je kasnije pravnosnažno okončan, i to na način da ukupan iznos svih sankcija bude srazmeran izvršenom delu.

Ocena Ustavnog suda o postojanju „dovoljno tesne povezanosti u sadržinskom i vremenskom pogledu” između prekršajnog i krivičnog postupka utemeljena je na konstataciji o kumulativnom postojanju sledećih relevantnih uslova: 1) usklađenost svrhe različitih postupaka – u oba postupka su se ostvarile usklađene svrhe koje se međusobno dopunjuju; 2) predvidivost za okrivljenog da se protiv njega mogu voditi različiti kazneni postupci zbog različitih delikata koji proističu iz istog životnog događaja; 3) relevantna povezanost kaznenih postupaka – oni se međusobno dopunjuju, te „čine jedan jedinstveni postupak”, što potom uključuje i mogućnost kumulativnog izricanja različitih kazni, a iz čega proizlazi i mogućnost „izbegavanja dupliranja izvođenja dokaza u oba postupka, kao i 4) neizloženost okrivljenog nepravdi ili preteranoj šteti – potrebno je da okrivljeni nije pretrpeo bilo kakvu nesrazmernu štetu ili nepravdu zbog vođenja dva postupka i sankcionisanja različitim sankcijama.

Stoga se može zaključiti da član 4. Protokola 7 Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda ne​​ isključuje u apsolutnom smislu vođenje dva postupka, koji se tiču različitih predmeta, proizišlih iz istog životnog događaja, a iz kojih mogu proizići i dve sankcije, ako su ispunjeni određeni uslovi koji se odnose kako na tip tih različitih postupaka, odgovarajuću vezu u vremenskom i prostornom smislu, koja među njima postoji, tako i na karakter različitih sankcija, koje mogu da se dopunjuju, ali naravno, ne smeju da budu iste sadržine, niti da preterano teško pogode pojedinca prema kojem se primenjuju, te moraju biti izraz pravične ravnoteže između interesa i prava pojedinca zaštićenih delovanjem načela ne bis in idem i javnog interesa koji nalaže/omogućava vođenje dva postupka u konkretnom slučaju. Suština je da se u svakom konkretnom slučaju mora ispitati i da li su dva postupka dovoljno tesno povezana u sadržinskom i vremenskom pogledu. Ovo se svodi na sprovođenje svojevrsnog normativnog i faktičkog „testa”, čiji je cilj ispitivanje radi izvođenja zaključka da li različiti postupci koji se vode protiv okrivljenog u suštini predstavljaju usklađenu celinu, između kojih postoji dovoljno bliska veza u sadržini i vremenu, zbog koje njihovo paralelno vođenje i kažnjavanje nije u suprotnosti sa načelom ne bis in idem.

Na temelju svega prethodno izloženog o ustavnopravnom dejstvu načelne zabrane kažnjivosti propisane u Ustavu (član 34. stav 4.), a posebno imajući u vidu praksu Evropskog suda za ljudska prava i sopstvenu praksu, Ustavni sud izvodi četiri osnovne polazne konstatacije na kojima temelji svoju dalju ustavnopravnu analizu osporenih opštih pravnih akata u njihovom delu koji se odnosi na moguće kršenje ustavnopravnog načela ne bis in idem (član 34. stav 4.), a u vezi s tim i moguće povrede prava na pravnu sigurnost.

S tim u vezi, Ustavni sud prvo konstatuje da je osporeno rešenje prvobitno bilo utvrđeno u posebnoj Uredbi Vlade kojom je bio propisan prekršaj za kršenje Naredbe ministra unutrašnjih poslova o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije, da bi potom od 9. aprila 2020. godine, odnosno od prestanka važenja navedene​​ Uredbe, isto rešenje bilo preuzeto Uredbom o merama za vreme vanrednog stanja, i to novododatim članom 4d ovog akta. Ovim identičnim rešenjem bilo je propisano da će se odgovarajući prekršajni postupci voditi nezavisno od krivičnih postupaka u odnosu na „istu stvar”, čime je omogućena litispendencija, odnosno paralelno i istovremeno vođenje više kaznenih postupaka. Ovo samo po sebi nije izričito zabranjeno Ustavom (član 34. stav 4.), ali stvaranje mogućnosti za paralelno vođenje kaznenih različitih kaznenih postupak u odnosu na isto kažnjivo delo svakako nije opravdano, jer je Ustavom striktno zabranjeno da isto lice bude više puta kažnjeno za isti delikt, odnosno da u odnosu na isto lice bude više puta pravnosnažno odlučeno na relevantan način, a u pogledu iste stvari, odnosno istog kažnjivog dela, bilo u istoj bilo u različitoj vrsti kaznenih postupaka.

Ustavni sud dalje konstatuje da su obeležja prekršaja propisanog osporenim uredbama Vlade suštinski identična krivičnom delu iz člana 248. Krivičnog zakonika, te da oni u kontekstu kriterijuma Evropskog suda za ljudska prava, ali i prakse samog Ustavnog suda, nesporno predstavljaju istu „stvar”. S tim u vezi, osporenim rešenjima bila je predviđena mogućnost paralelnog vođenja prekršajnog i krivičnog postupka u odnosu na isto delo, a u krajnjem ishodu tih postupaka bilo je dozvoljeno da se odstupi i od zabrane dvostrukog kažnjavanja sadržane u članu 8. Zakona o prekršajima, odnosno time je omogućeno odstupanje od zabrane dvostrukog relevantnog odlučivanja i u prekršajnom i u krivičnom postupku u odnosu na isti delikt.

Povodom navedenog, Ustavni sud konstatuje da Ustav zabranjuje​​ dvostruko kažnjavanje, odnosno dvostruko relevantno pravnosnažno odlučivanje u pogledu istog kažnjivog dela, ali formalno ne zabranjuje vođenje „dvostrukih postupaka”. Ipak se, kako u teoriji, tako i iz praktičnih razloga, ali posebno i sa stanovišta zaštite ljudskih prava i osnovnih sloboda, smatra da načelo ne bis in idem deluje i tako što se zabranjuje i tzv. litispendencija, što znači da je vođenje takvih „dvostrukih postupaka” ne samo nelogično u procesnopravnom smislu, već je ono načelno protivno interesima pravne sigurnosti, koji su, takođe, kao i zabrana dvostruke kažnjivosti, ustavnopravno garantovani. Ovo se odnosi kako na zabranu vođenja paralelnih postupaka iste vrste, kao što su to dva krivična postupka ili dva prekršajna postupka koji se odnose​​ na istu stvar, tako i na zabranu paralelnog vođenja kaznenih postupaka uopšte, kada imaju isti predmet, što znači da ne bi trebalo paralelno voditi u odnosu na istu stvar, kako krivični, tako i prekršajni postupak.

S druge strane, u praksi bi čak vođenje​​ dvostrukih deliktnih postupaka, različite prirode, odnosno u pogledu različite vrste delikata, moglo nekada da faktički u pogledu „konačnog ishoda” i pogoduje okrivljenom koji se „paralelno goni”, jer ako bi onaj paralelni postupak koji se odnosi na manje​​ teške delikte, a to je prekršajni postupak u „konkurenciji” sa krivičnim postupkom, po pravilu, bio pre, odnosno ranije pravnosnažno okončan, tada bi to onemogućilo dalje odvijanje krivičnog postupka, što bi okrivljenog praktično „aboliralo” od mogućeg krivičnog sankcionisanja, jer bi tada u odnosu na njega delovalo načelo ne bis in idem, čime se isključuje dvostruka kažnjivost, odnosno relevantno pravnosnažno odlučivanje u pogledu „iste stvari” u različitim kaznenim postupcima. Ovde se praktično radi samo​​ o faktičkom ishodu takvog mogućeg paralelnog vođenja različitih kaznenih postupak u odnosu na isto kažnjivo delo, što u ovom slučaju nema ustavnopravne konsekvence, tj. ne utiče na ocenu Ustavnog suda o mogućoj povredi načela ne bis in idem, sadržanog u članu 34. stav 4. Ustava.

Naime, kako bi iz vođenja takvih „dvostrukih postupaka”, svakako u krajnjoj liniji moglo proizići i dvostruko kažnjavanje, odnosno relevantno pravnosnažno odlučivanje u pogledu „iste stvari” u jednom kaznenom postupku, a nakon što je odgovarajuća pravnosnažna odluka već donesena u drugom i prethodno završenom kaznenom​​ postupku, što bi bilo protivno ustavnoj zabrani iz člana 34. stav 4. Ustava, tako nešto je praktično onemogućeno kada je reč o odnosu prekršajnog i krivičnog postupka,​​ odredbama člana 8. Zakona o prekršajima. Ovo je logično zakonsko rešenje, jer kada se vodi krivični postupak za istu stvar, nije opravdano da se paralelno vodi i prekršajni postupak, jer bi onda prekršajno kažnjavanje (sankcionisanje), odnosno uopšte relevantno pravnosnažno odlučivanje prekršajnog suda, do kojeg bi po logici stvari, skoro uvek došlo u praksi pre nego do izricanja krivične sankcije u krivičnom postupku, odnosno donošenja relevantne pravnosnažne odluke krivičnog suda, praktično onemogućilo dalje vođenje krivičnog postupka.

Povodom navoda iz odgovora Vlade kojim se izričito tvrdi da predviđeni prekršaj ima obeležja krivičnog dela iz člana 248. Krivičnog zakonika, Ustavni sud konstatuje da je time Vlada implicitno praktično priznala da je na takav način formalno omogućeno dvostruko kažnjavanje za isti delikt, tj. za istovetno ponašanje učinioca, odnosno time je formalno stvorena mogućnost dvostrukog relevantnog pravnosnažnog odlučivanja u odnosu na isti kažnjivi delikt istog lica, a u dva različita kaznena postupka. Ovo proizlazi iz omogućavanja da se za isto delo mogu voditi istovremeno dva kaznena postupka, kako prekršajni, tako i krivični postupak, u vezi s čim Ustavni sud ukazuje da uvek kada se vode dva kaznena postupka za isto delo, načelno​​ postoji i mogućnost da se oba ta postupka okončaju pravnosnažnom presudom bilo koje vrste (oslobađajuća/osuđujuća/odbijajuća), ili pravnosnažnom odukom o obustavi postupka, čime bi se prekršila zabrana sadržana u članu 34. stav 4. Ustava (načelo ne bis in​​ idem). S druge strane, kao što će je to već detaljno objašnjeno, na ovaj način je u krajnjoj liniji, time što je de facto „prednost” data vođenju prekršajnog postupka u odnosu na istu stvar, koja bi mogla biti predmet i krivičnog postupka, praktično došlo​​ do jednog specifičnog „privilegovanja” lica koja su učinila krivično delo iz člana 248. Krivičnog zakonika, jer se u odnosu na njih najčešće i po pravilu, vodio prekršajni, a ne krivični postupak, s obzirom na to da je prekršajni postupak po pravilu znatno​​ brži od krivičnog postupka, te da bi se on najčešće, odnosno u daleko najvećem broju slučajeva u praksi, pravnosnažno okončao znatno brže nego krivični postupak u većini konkretnih slučajeva. Ovakav mogući faktički ishod formalnog omogućavanja da se za isto delo vode paralelno dva kaznena postupka različite vrste, svakako nije dobar sa stanovišta koherentnosti pravnog sistema u njegovom krivičnopravnom segmentu, ali on, sam po sebi, nema ustavnopravni značaj.

Kao što je već objašnjeno, formalno ne bi bilo​​ isključeno da iz omogućavanja paralelnog vođenja kako prekršajnog, tako i krivičnog postupka za isto delo, dođe i do dvostrukog kažnjavanja, odnosno dvostrukog pravnosnažnog odlučivanja kako prekršajnog, tako i krivičnog suda, što bi bilo protivno ustavnoj​​ zabrani iz člana 34. stav 4. Ustava. Do ovoga bi, po logici stvari, moglo doći veoma retko u praksi, a ako bi se ipak desilo, onda bi to podrazumevalo i mogućnost lica koje je dvostruko kažnjeno, odnosno koje je sankcionisao bilo prekršajno bilo krivično,​​ nakon što je već doneta relevantna pravnosnažna odluka u prekršajnom ili u krivičnom postupku u odnosu na istu stvar, da zaštitu svojih prava ostvari u redovnom sudskom postupku, kao i, u krajnjoj liniji, podnošenjem ustavne žalbe Ustavnom sudu.

Povodom navoda iz odgovora kojim se ukazuje da je vođenje dva kaznena postupka u odnosu na istu stvar omogućeno zbog toga što je prekršajni postupak brži i efikasniji od krivičnog postupka, pa se time u konkretnim okolnostima mogao postići viši stepen poštovanja zabrane kretanja, isto kao što se zbog toga što se prekršajni postupak, po pravilu, završava u kraćem vremenskom trajanju, na taj način smanjuje rizik od zaražavanja za okrivljene, nosioce pravosudnih funkcija i službena lica, Ustavni sud još jednom ističe da vođenje dva paralelna kaznena postupka u odnosu na isto delo, a od​​ kojih još nijedan nije pravnosnažno okončan, nije formalno obuhvaćeno zabranom iz člana 34. stav 4. Ustava, kojom je zabranjeno da jedno lice može dva ili više puta biti gonjeno ili kažnjeno za krivično delo, kao i drugo kažnjivo delo, za koje je pravnosnažnom presudom oslobođeno ili osuđeno ili za koje je optužba pravnosnažno odbijena ili postupak pravnosnažno obustavljen, ali vođenje takvih postupaka, kao sui generis vrste litispendencije, svakako nije opravdano. Ako bi do toga ipak došlo, kao u slučaju mogućnosti paralelnog vođenja i prekršajnog i krivičnog postupka zbog kršenja zabrana uvedenih Uredbom Vlade u uslovima vanrednog stanja, radilo bi se svakako o necelishodnom postupanju, a​​ ukoliko bi iz toga potom proizišlo i dvostruko kažnjavanje za istu stvar, odnosno odlučivanje u pogledu „iste stvari” u jednom kaznenom postupku, a nakon što je odgovarajuća pravnosnažna odluka već donesena u drugom i prethodno (ranije) završenom kaznenom​​ postupku, tada bi bila prekršena i zabrana iz člana 34. stav 4. Ustava.

U pogledu navoda da „mogućnost da se za isto delo mogu istovremeno voditi dva kaznena postupka (krivični i prekršajni), nije suprotna postojećim zakonskim rešenjima, naročito imajući​​ u vidu član 63. stav 3. Krivičnog zakonika, koji propisuje da se zatvor ili novčana kazna koju je osuđeni izdržao, odnosno platio za prekršaj, uračunava u kaznu izrečenu za krivično delo čija obeležja obuhvataju i obeležja prekršaja”, Ustavni sud ističe da​​ se navedena norma iz Krivičnog zakonika, (koja se odnosi ne samo na prekršaje, već i na druga kaznena dela, kao što su privredni prestupi, pa i neki disciplinski delikti koji podrazumevaju mogućnost kažnjavanja lišenjem slobode zbog povrede vojne discipline), odnosi isključivo na one slučajeve kada iz istog životnog događaja mogu proizići i različiti delikti, odnosno različita kaznena dela, a što je već detaljno obrazloženo i ilustrovano praksom Evropskog suda za ljudska prava, kao i praksom Ustavnog suda.​​ Naime, ni zakonsko rešenje iz člana 63. stav 3. Krivičnog zakonika ne podrazumeva mogućnost dvostrukog kažnjavanja, odnosno odlučivanja u pogledu „iste stvari” u jednom kaznenom postupku, a nakon što je odgovarajuća pravnosnažna odluka već donesena u drugom i prethodno (ranije) završenom kaznenom postupku, suprotno ustavnoj zabrani iz člana 34. stav 4 Ustava. U konkretnom slučaju, kada se radi o odnosu krivičnog dela iz člana 248. Krivičnog zakonika i prekršaja koji se sastoji u kršenju zabrane kretanja iz​​ čl. 1a i 1b Uredbe, u pitanju su identična kaznena dela, odnosno „kažnjiva dela” (prema formulaciji iz člana 34. stav 4. Ustava), iz čega i proizlazi da bi lice koje je (pre)kršilo zabranu kretanja u vreme vanrednog stanja moglo odgovarati ili za prekršaj, ili za krivično delo iz člana 248. Krivičnog zakonika tj. za prekršaj ili za krivično delo (disjunktivna formulacija), ali svakako ne i za prekršaj i za krivično delo, odnosno za prekršaj i za krivično delo (konjuktivna formulacija).

Naravno, Ustavni sud​​ ističe i da načelno sa stanovišta koherentnosti pravnog sistema u njegovom kazneno-pravnom segmentu, svakako nije dobro da paralelno postoje kako prekršaji, tako i krivična dela, čija su obeležja ista/istovetna. Ako do toga ipak dođe u nekim izrazito vanrednim okolnostima, kao u slučaju formulisanja prekršaja koji se sastoji u kršenju zabrane kretanja u vreme vanrednog stanja, uz istovremeno postojanje i krivičnog dela iz člana 248. Krivičnog zakonika, a uz delovanje i određenog ratio legis-a za takvo normativno rešenje, koji je utemeljen na težnji da se u konkretnim okolnostima svojevrsna prednost de facto da prekršajnom postupku, kao bržem i efikasnijem u odnosu na krivični postupak, to bi moralo trajati samo u izrazito ograničenom vremenskom periodu, te​​ iz toga svakako ne sme proisteći i dvostruko kažnjavanje, odnosno relevantno pravnosnažno odlučivanje u pogledu „iste stvari” u jednom kaznenom postupku, a nakon što je odgovarajuća pravnosnažna odluka već​​ donesena u drugom i prethodno (ranije) završenom kaznenom postupku, jer bi to bilo suprotno članu 34. stav 4. Ustava.

Saglasno svemu izloženom, Ustavni sud smatra da je propisanim rešenjima iz osporenih uredbi omogućeno da se pored prethodne mogućnosti litispendencije u smislu paralelnog vođenja i prekršajnog i krivičnog postupka u odnosu na isto delo, u krajnjem pravnosnažnom ishodu tih postupaka odstupi i od zabrane sadržane u članu 8. Zakona o prekršajima, čime bi bila izvršena povreda ustavne zabrana iz člana 34. stav 4. Ustava. Naime, odstupanjem od navedene zabrane iz Zakona o prekršajima praktično bi se potencijalno omogućilo i dvostruko kažnjavanje, odnosno dvostruko pravnosnažno odlučivanje. Do toga bi došlo ako bi u prekršajnom postupku bila izrečena prekršajna sankcija, odnosno doneta odgovarajuća pravnosnažna odluka, a potom se u krivičnom postupku još i (dodatno) izrekla krivična sankcija u odnosu na suštinski isto delo ili bi se u tom postupku, uopšte donela relevantna pravnosnažna odluka, a nakon što je već o predmetu postupka pravnosnažno odlučeno u prekršajnom postupku. Dakle, odstupanjem od navedene zabrane iz Zakona o prekršajima omogućilo bi se potencijalno i kažnjavanje u pogledu „iste stvari” u jednom kaznenom postupku, a nakon što je odgovarajuća pravnosnažna odluka već donesena u drugom i prethodno (ranije) završenom kaznenom postupku, što je, takođe, protivno zabrani sadržanoj u članu 34. stav 4. Ustava. Iako bi to u praksi bilo znatno manje verovatno, iz rešenja sadržanog u osporenim uredbama bi mogla proizići i obrnuta situacija, da​​ se nakon što je već o konkretnom krivičnom delu donesena relevantna pravnosnažna odluka u krivičnom postupku, protiv istog lica potom donese u odnosu na isti delikt (isto kažnjivo delo) i odgovarajuća pravnosnažna odluka u prekršajnom postupku, što bi takođe bilo protivno ustavnoj zabrani sadržanoj u članu 34. stav 4. Stoga, Ustavni sud konstatuje da odredbe člana 4d stav 2. Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja i člana 2. Uredbe o prekršaju za kršenje Naredbe ministra unutrašnjih poslova o ograničenju​​ i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije, u delu koji glasi: „bez obzira na zabranu iz člana 8. stav 3. Zakona o prekršajima („Službeni glasnik RS”, br. 65/13, 13/16 i 98/16 –US)” nisu bile u saglasnosti sa članom 34. stav 4. Ustava, u vreme​​ važenja.

Ono što je još bitnije, jeste činjenica da je navedeni način sankcionisanja bio predviđen za nepoštovanje mera zabrane kretanja stanovništva za vreme trajanja vanrednog stanja u Republici Srbiji, tj. mere kojom se odstupa od Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava za vreme vanrednog stanja i za koju je Ustavom utvrđen poseban pravni režim. Naime, odredbom člana 202. stav 4. Ustava taksativno su navedena prava zajemčena Ustavom gde mere odstupanja ni u kom slučaju nisu dozvoljene, što znači ni u vreme vanrednog stanja. Među Ustavom zajemčenim pravima u kojima nije dopuštena derogacija spadaju i prava iz člana 34. Ustava (pravna sigurnost u kaznenom pravu), čiji je sastavni deo i načelo ne bis in idem, tj. zabrana dvostrukog kažnjavanja. Iz tih​​ razloga, navedeni delovi odredaba člana 4d stav 2. Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja i člana 2. Uredbe o prekršaju za kršenje Naredbe ministra unutrašnjih poslova o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije nisu bile u saglasnosti ni sa odredbom člana 202. stav 4. Ustava, u vreme važenja.

Kako su identične zabrane (da se ne bude suđen ili kažnjen dvaput u istoj stvari i zabrane odstupanja u vanrednim okolnostima iz člana 15. Evropske konvencije) utvrđene i članom 4. Protokola 7 uz Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, navedene odredbe osporenih uredbi u vreme važenja nisu bile u saglasnosti ni sa ovim potvrđenim međunarodnim ugovorom.

Imajući u vidu da saglasno odredbi člana 54. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS”, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), Ustavni sud nije ograničen zahtevima inicijatora, a da je u toku ustavnosudskog postupka utvrdio da identično osporeno rešenje u Uredbi o merama za vreme​​ vanrednog stanja sadrže i odredbe člana 4v stav 6. i člana 4g stav 6. ovog akta, koje nisu osporene podnetim inicijativama, Sud je utvrdio da i ove odredbe navedene Uredbe, u delu koji glasi: „bez obzira na zabranu iz člana 8. stav 3. Zakona o prekršajima​​ („Službeni glasnik RS”, br. 65/13, 13/16 i 98/16 –US)”, nisu bile u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorom, u vreme važenja.

Saglasno svemu izloženom, na osnovu člana 64. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 4v stav 6, člana 4g stav 6. i člana 4d stav 2. Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja i člana 2. Uredbe o prekršaju za kršenje Naredbe ministra unutrašnjih poslova o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije, u delu koji glasi: „bez obzira na zabranu iz člana 8. stav 3. Zakona o prekršajima („Službeni glasnik RS”, br. 65/13, 13/16 i 98/16 – US)”, nisu u vreme važenja bile u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorom, kako je to odlučeno u tački 1. izreke.

V

Polazeći​​ od ustavnopravnog okvira kojima su uređena pitanja koja se odnose na vanredno stanje u Republici Srbiji, Ustavni sud je utvrdio da je Narodna skupština nadležna da proglasi vanredno stanje u Republici Srbiji i da u toj situaciji može propisati mere kojima​​ se odstupa od Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava. Važenje ovih mera može trajati najduže 90 dana, s tim da se po isteku ovog roka mogu obnoviti pod istim uslovima, ali njihovo trajanje ne može biti duže od 180 dana, imajući u vidu da je Ustavom utvrđen krajnji rok trajanja vanrednog stanja u Republici Srbiji (član 200. stav 2. Ustava), zbog koga se ove mere i mogu propisati. Međutim, Ustavom je utvrđen i alternativni način proglašenja vanrednog stanja u Republici Srbiji, i to u situaciji kada Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, a postojeća javna opasnost ugrožava opstanak države ili građana. Tada se vanredno stanje proglašava odlukom koju zajedno donose predsednik Republike, predsednik Narodne skupštine i predsednik Vlade, i to čine pod istim uslovima kao i Narodna skupština. U ovakvoj situaciji, mere odstupanja od ljudskih i manjinskih prava može propisati Vlada uredbom, uz supotpis predsednika Republike. Vlada ima obavezu da svaku uredbu o merama odstupanja od ljudskih i manjinskih prava koju je donela uz supotpis predsednika Republike za vreme vanrednog stanja podnese na potvrdu Narodnoj skupštini u roku od 48 sati od njenog donošenja, odnosno čim Narodna skupština bude u mogućnosti da se sastane. Ako Narodna skupština ne potvrdi​​ uredbe, mere odstupanja od ljudskih i manjinskih prava propisane tim uredbama prestaju da važe 24 sata od početka prve sednice Narodne skupštine održane po proglašenju vanrednog stanja.

Nakon što je Svetska zdravstvena organizacija proglasila pandemiju zarazne bolesti COVID-19 11. marta 2020. godine, Republika Srbija se, kao i većina država širom sveta, našla u situaciji postojanja javne opasnosti koja je realno mogla da ugrozi opstanak države i građana Republike Srbije, naročito imajući u vidu: da u tom trenutku o karakteristikama zarazne bolesti COVID-19 svetska medicinska nauka i struka nisu raspolagale validnim i pouzdanim podacima (npr. priroda virusa, načini na koji se širi, tipični simptomi, posebno ugrožene kategorije građana, lek, odnosno vakcina itd.), što znači da se radilo o potpuno nepoznatoj zaraznoj bolesti koja se širila gotovo nekontrolisano; da su u evropskim državama u kojima je virus registrovan pre nego u Republici Srbiji (poput Španije, Francuske, Italije) bile već evidentne posledice​​ nekontrolisanog širenja ove zarazne bolesti, kako u broju zaraženih lica, tako i u broju žrtava; da su u trenutku kada je odlučivano o proglašenju vanrednog stanja i u Republici Srbiji već bili registrovani slučajevi lica zaraženih COVID-19 virusom sa tendencijom porasta broja zaraženih, a izveštaji medicinske struke, nadležnih organa i službi su ukazivali na to da se virus širi nepredvidivom progresijom i da predstavlja, prema oceni epidemiološke struke, oboljenje od javno-zdravstvenog značaja koje nosi sobom opasnost najvišeg stepena rizika po život i zdravlje građana (vid. Rešenje Ustavnog suda IUo-42/2020 od 21. maja 2020. godine („Službeni glasnik RS”, broj 77/20)). Suočeni sa svim navedenim teškim izazovima u pokušajima da zaštite stanovništvo Republike​​ Srbije od zarazne bolesti COVID-19 i obezbede funkcionisanje zdravstvenog sistema u državi, predsednik Republike, predsednik Narodne skupštine i predsednik Vlade su 15. marta 2020. godine, na osnovu člana 200. stav 5. Ustava, doneli Odluku o proglašenju vanrednog stanja. Imajući u vidu da se radi o alternativnom načinu proglašenja vanrednog stanja, u situaciji kada Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, odredbom člana 200. stav 6. Ustava je utvrđeno da mere kojima se odstupa od ljudskih i manjinskih prava može propisati Vlada uredbom, uz supotpis predsednika Republike. Na osnovu navedenog ustavnog ovlašćenja, Vlada je uz supotpis predsednika Republike 16. marta 2020. godine donela osporenu Uredbu o merama za vreme vanrednog stanja, kojom je, saglasno članu 1. Uredbe, propisala mere kojima se odstupa od Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava za vreme vanrednog stanja. Mere koje su bile propisane ovom uredbom prevashodno su se odnosile na zabranu kretanja i okupljanja stanovništva, imajući​​ u vidu da su ove mere najefikasnije u domenu sprečavanja širenja zaraznih bolesti.

Povodom osporavanja člana 2. Uredbe, Ustavni sud ističe da su ovom odredbom Uredbe određene kao moguće mere odstupanja od ljudskih i manjinskih prava zajemčenih Ustavom, za​​ vreme trajanja vanrednog stanja, a u cilju suzbijanja i sprečavanja širenja zarazne bolesti COVID-19 i zaštite stanovništva od te bolesti, i to: privremena ograničenja i zabrane kretanja licima na javnim mestima i mera obaveznog boravka pojedinih lica ili​​ grupa lica koja su zaražena ili se sumnja da su zaražena zaraznom bolesti COVID-19, na adresi svog prebivališta, odnosno boravišta, sa obavezom javljanja nadležnoj zdravstvenoj ustanovi, do otklanjanja sumnje, odnosno do dobijanja rezultata testiranja na prisustvo virusa SARS-CoV-2. U takvoj situaciji nadležnim ministarstvima je Vlada samo postavila konkretan operativni zadatak da, u skladu sa razvojem epidemiološke situacije (čiji tok u trenutku donošenja osporene Uredbe, samo dan nakon proglašenja vanrednog stanja, nije bilo moguće predvideti ni sa iole višim stepenom izvesnosti) i preporukama nadležnih tela i zdravstvene struke, konkretizuju određene mere čija je primena potrebna, te odrede i potreban obim primene mera. Na predviđeni način je Uredbom za takvu konkretizaciju mera određen i organ (Ministarstvo unutrašnjih poslova) koji načelno raspolaže svim relevantnim podacima potrebnim za odlučivanje o konkretizaciji propisanih mera i njihovo sprovođenje u datim okolnostima, a koje je suštinski donela Vlada, što je ministarstvo unutrašnjih poslova činilo uz saglasnost drugog organa (Ministarstva zdravlja). Kao što je već navedeno, propisane mere su po svojoj svrsi najviše odgovarale zadatom cilju – sprečavanju i suzbijanju širenja zarazne bolesti, koja je​​ već bila proglašena pandemijom sa globalnim posledicama i bio je određen krug lica na koje su se mere imale primeniti (prvenstveno na zaražena lica, lica neposredno ugrožena zarazom, rizične populacije stanovništva i dr.). Određivanjem i uvođenjem ovih mera jasno je opredeljen razuman i legitiman cilj kojem je država težila za vreme trajanja vanrednog stanja, a to je izdvajanje i lečenje zaraženih lica, suzbijanje i sprečavanje daljeg širenja zarazne bolesti i njeno potpuno suzbijanje na kraju.

Saglasno navedenom, Ustavni sud nalazi da se u konkretnom slučaju ne radi o „delegiranju nadležnosti Vlade na organe državne uprave”, kako to navode pojedini podnosioci inicijativa, imajući u vidu da je Vlada odredila, saglasno Ustavu, neophodne mere odstupanja od zajemčenih ljudskih i manjinskih prava, i to ustanovljavajući ih, određujući njihov legitimni cilj i krug subjekata na koje se one imaju primeniti, prema kriterijumima koji su pre svega bili vezani za efikasno suzbijanje i sprečavanje širenja navedene zarazne​​ bolesti. U ovom slučaju se ne može raditi o „delegaciji nadležnosti” i stoga što svaka delegacija nadležnosti i inače, tj. po definiciji, podrazumeva da se nadležnost jednog primarno nadležnog organa, odlukom hijerarhijski višeg organa/tela, prenosi na drugi organ, koji inače, po redovnom „toku stvari”, ne bi bio nadležan, a što takođe, kada su u pitanju organ kojem je delegirana nadležnost i organ koji bi inače bio nadležan, podrazumeva i da se radi o organima istog „nivoa” ili „ranga”. Ne postoji delegacija nadležnosti, koja bi se svodila na „jednostavno” ustupanje sopstvene nadležnosti odlukom samog nadležnog organa, na neki inače, hijerarhijski niži organ ili uopšte, organ koji je „nižeg ranga”. Ovde se stoga, ne može raditi o delegaciji nadležnosti, ni​​ s obzirom na član 125. Ustava, prema kojem Vladu čine predsednik Vlade, jedan ili više potpredsednika i ministri. Dakle, ministri predstavljaju jedan od sastavnih segmenata Vlade i sama Vlada kao takva ne može ono što je u njenoj isključivoj nadležnost da​​ delegira na konkretnog ministra, ali svakako može da konkretizaciju određenih odluka koje je ona suštinski donela i čije donošenje spada u njenu nadležnost, stavi u zadatak određenom ministru koji je u njenom sastavu.

Aktiviranje mera, njihova operativna​​ primena na terenu u datim okvirima samo se iz razloga celishodnosti u datim okolnostima prepušta nadležnim organima koji i inače izvršavaju zakone i druge propise u oblasti zaštite stanovništva od zaraznih bolesti, stoga što konkretizacija mera u takvim situacijama i po prirodi stvari pripada organu koji ih efikasno i efektivno može primeniti na terenu, u okvirima razvoja faktičke situacije koja se vremenski može veoma brzo menjati, a od čega će u velikoj meri zavisiti i intenzitet primene propisane mere. Ovakav pristup Vlade omogućavao je da se u zavisnosti od razvoja faktičke situacije na terenu koju niko nije mogao sa sigurnošću da predvidi 15. marta kada je proglašeno vanredno stanje, konkretne mere sprovode samo tamo gde je to bilo neophodno i u neophodnoj meri, a što je jedna od osnovnih ustavnih pretpostavki za uvođenje mera kojima se odstupa od ljudskih i manjinskih prava zajemčenih Ustavom, saglasno članu 202. stav 1. Ustava.

Na osnovu člana 2. Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja i člana 15. stav 1. Zakona o državnoj upravi (određene su vrste akata koje donose ministarstva), ministar unutrašnjih poslova je, uz saglasnost ministra zdravlja, doneo Naredbu o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije 18. marta 2020. godine,​​ kojom su bile konkretizovane mere zabrane kretanja lica na teritoriji Republike Srbije iz člana 2. Uredbe. Ova naredba je bila na snazi do 9. aprila 2020. godine, jer je na osnovu člana 6. Odluke o dopunama Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja („Službeni glasnik RS”, broj 53/20), prestala da važi, ali su pitanja koja su bila uređena osporenom Naredbom postala sastavni deo Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja, i to novododatim članom 1a Uredbe. Vlada je, saglasno odredbi člana 200. stav 9. Ustava,​​ podnela Narodnoj skupštini na potvrdu osporenu Uredbu, koja je sadržala i sve konkretne mere zabrane i ograničenja kretanja stanovništva na teritoriji Republike Srbije za vreme trajanja vanrednog stanja, a Narodna skupština je istu potvrdila na osnovu Zakona o potvrđivanju uredaba koje je Vlada uz supotpis predsednika Republike donela za vreme vanrednog stanja („Službeni glasnik RS”, broj 62/20), koji je stupio na snagu 29. aprila 2020. godine.

Ustavni sud dalje ukazuje da iz samog odgovora Vlade sledi da je svaka mera doneta od strane ministra unutrašnjih poslova faktički doneta uz prethodnu saglasnost Vlade, jer su svi predlozi adekvatnih mera bili predmet razmatranja na sednicama Vlade i donošeni tek nakon dobijene saglasnosti. Iz navedenog proizlazi da je Vlada zajedno sa predsednikom Republike zadržala pravo apsolutne kontrole upotrebe datog ovlašćenja za konkretizaciju mera, što znači da je u svakom momentu pravo odlučivanja o primeni mera mogla i oduzeti nadležnom organu, ukoliko bi ono bilo korišćeno​​ suprotno stavu i odlukama svih relevantnih državnih institucija i tela. S tim u vezi, Ustavni sud nalazi da osporena Naredba ministra unutrašnjih poslova suštinski predstavlja odgovarajući sprovedbeni akt, koji sam po sebi ne predstavlja vid izvornog i samostalnog odlučivanja samog ministra unutrašnjih poslova, već je na taj način samo realizovana i konkretizovana uredba Vlade (u čijem je sastavu i ministar unutrašnjih poslova), iz koje je neposredno i proistekla osporena Naredba. Stoga, Naredba ministra unutrašnjih poslova u ovom slučaju i ne predstavlja odluku u supstancijalnom smislu, već je samo izvedena iz Uredbe Vlade kojom su utvrđene mere kojima se odstupa od Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava za vreme vanrednog stanja.

Pored navedenog, Ustavni sud ukazuje i na činjenicu da su u pravnom poretku Republike Srbije propisana ovlašćenja organa državne uprave, da zarad zaštite života i zdravlja stanovništva Republike Srbije, mogu propisati suštinski i sadržinski slične mere kojima se ograničava​​ ili zabranjuje kretanje lica i njihovo okupljanje. Tako je odredbama člana 51. Zakona o policiji („Službeni glasnik RS”, br. 6/16, 24/18 i 87/18), između ostalog, propisano da ministar unutrašnjih poslova može naredbom da naloži policiji, da radi obezbeđivanja javnog reda i mira ili zaštite zdravlja i života ljudi, privremeno ograniči ili zabrani kretanje na određenim objektima, određenim područjima ili na javnim mestima, dok je odredbama čl. 52. i 53. Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti („Službeni glasnik RS”, br. 15/16 i 68/20), između ostalog, propisano da ministar zdravlja, pod određenim uslovima, može narediti zabranu kretanja stanovništva, odnosno ograničiti kretanje stanovništva u području zahvaćenom određenom zaraznom bolešću, odnosno epidemijom te zarazne bolesti, kao i da zabrani ili ograniči putovanja i zabrani okupljanje na javnim mestima.

Saglasno svemu izloženom, Ustavni sud nalazi da mere predviđene članom 2. osporene Uredbe, donete nakon proglašenja vanrednog stanja, jesu mere koje je bilo neophodno sprovesti zbog zaštite Ustavom zajemčenog prava na život i zaštitu zdravlja stanovništva u Republici Srbiji, u situaciji postojanja pretnje nekontrolisanog širenja epidemije zarazne bolesti COVID-19 i nastupanja štetnih posledica nesagledivih razmera, kako po život i zdravlje ljudi, tako i po zdravstveni sistem Republike Srbije. Ustavni sud, takođe, ističe da su mere iz člana 2. Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja bile vremenski ograničene na trajanje vanrednog stanja u Republici​​ Srbiji, da su u toku trajanja bile preispitivane više puta (Uredba je menjana i dopunjavana 11 puta u toku svog važenja), kako bi sve mere odgovarale obimu u kojem je bila neophodna njihova primena usled promena epidemiološke situacije u kojoj se država u​​ datom momentu nalazila (kako je epidemiološka situacija u državi bila povoljnija, propisane mere su ublažavane).

Ustavni sud još jednom podseća na svoj stav zauzet u Rešenju IUo-42/2020 („Službeni glasnik RS”, broj 77/20), povodom ocene ustavnosti i zakonitosti Odluke o proglašenju vanrednog stanja, u kome je navedeno da ova odluka „ima i specifično opšte dejstvo, jer tek njenim stupanjem na snagu, odnosno uvođenjem vanrednog stanja, stvara se pravna pretpostavka za propisivanje mera odstupanja od ljudskih​​ i manjinskih prava, kao i za preduzimanje svih drugih mera nadležnih organa i službi u cilju otklanjanja uzroka vanrednog stanja”.

Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud iz iznetih razloga ne nalazi da su odredbe člana 3. Uredbe, kojima su bile samo određene mere druge vrste u pogledu prihvatnih centara za migrante, poput zatvaranja svih prilaza otvorenom prostoru ili objektu i onemogućavanje napuštanja tog prostora ili objekta bez posebnog odobrenja, ili obaveznog boravka određenim licima ili grupama lica na određenom prostoru ili određenim objektima, suprotne Ustavu.

Polazeći od prethodno analiziranih razloga osporavanja ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 2. i člana 3. stav 1. Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja i Naredbe o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije, Ustavni sud je ispitivao da li su ispunjene procesne pretpostavke za dalje vođenje postupka. U tom smislu, Ustavni sud konstatuje da je odredbom člana 64. Zakona o Ustavnom sudu predviđeno da kada je u toku​​ postupka pred Ustavnim sudom opšti akt prestao da važi, Ustavni sud može odlukom utvrditi da opšti akt nije bio u saglasnosti sa Ustavom, odnosno sa potvrđenim međunarodnim ugovorom, ako nisu otklonjene posledice neustavnosti. Budući da je Ustavni sud ocenio da navodi inicijatora o neustavnosti i nezakonitosti osporenih akata nisu osnovani, s obzirom na odredbu člana 64. Zakona o Ustavnom sudu, utvrdio je da nisu ispunjene procesne pretpostavke za dalje vođenje postupka u odnosu na navedene odredbe Uredbe i​​ Naredbu, pa je, stoga, saglasno odredbi člana 57. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu, u ovom delu obustavio postupak, rešavajući kao u tač. 2. i 3. izreke.

VI

U pogledu osporavanja pojedinih mera zabrane kretanja propisanih za vreme vanrednog stanja u Republici Srbiji, najpre Naredbom ministra unutrašnjih poslova, uz saglasnost ministra zdravlja, do 9. aprila 2020. godine, a nakon toga odredbama člana 1a i člana 3. st. 2. i 3. Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja, Ustavni sud ukazuje da pored mera ograničenja ljudskih prava utvrđenih Ustavom, postoji i pravni režim derogacije ljudskih prava, tj. odstupanja od ljudskih prava. Ovaj poseban pravni režim koji podrazumeva suspendovanje pojedinih ljudskih prava ustanovljava se u vanrednim prilikama i njega odlikuje privremeni karakter. Pravna pretpostavka za propisivanje mera odstupanja od ljudskih i manjinskih prava jeste odluka o proglašenju vanrednog stanja, jer tek po proglašenju vanrednog stanja dozvoljena su odstupanja od ljudskih i manjinskih prava zajemčenih Ustavom, i to samo u obimu kojem je to neophodno (član 202. stav 1. Ustava). Ove mere ne smeju da dovedu do razlikovanja na osnovu rase, pola, jezika, veroispovesti, nacionalne pripadnosti ili društvenog porekla, privremenog su karaktera i prestaju da​​ važe prestankom vanrednog stanja (član 202. st. 2. i 3. Ustava). Odredbom člana 202. stav 4. Ustava su taksativno navedena prava zajemčena Ustavom kod kojih je derogacija izričito zabranjena (na isti način su ova pitanja uređena i odredbama član 15. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i članom 4. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima).

Polazeći od navedenog, Ustavni sud najpre konstatuje da je vanredno stanje proglašeno u Republici Srbiji 15. marta 2020. godine,​​ donošenjem Odluke o proglašenju vanrednog stanja od strane predsednika Republike, predsednika Narodne skupštine i predsednika Vlade. Osnovni razlog za proglašenje vanrednog stanja bila je opasnost od širenja zarazne bolesti COVID-19, koja je prethodno proglašena pandemijom i koja se, zbog svih okolnosti koje su već navedene u delu III ovog obrazloženja, mogla smatrati javnom opasnošću kojom se ugrožava opstanak građana i države. Nakon proglašenja vanrednog stanja, Vlada je uz supotpis predsednika Republike​​ donela Uredbu o merama za vreme vanrednog stanja, kojom je propisala mere kojima se odstupa od Ustavom​​ zajemčenih ljudskih i manjinskih prava za vreme vanrednog stanja. Radi sprečavanja nekontrolisanog širenja ove zarazne bolesti koju, između ostalog, karakteriše i rapidna stopa porasta zaraženih lica, derogacije slobode kretanja i slobode okupljanja su bile mere od prevashodnog značaja. Za populaciju stanovništva sa navršenih 65 i više godina života, koja se prema nalazima kako domaće tako i svetske zdravstvene struke, smatrala posebno rizičnom kategorijom stanovništva, kako u pogledu lakšeg prenošenja zaraze, tako i po visokom procentu smrtnosti, u Republici Srbiji su za ova lica bile određene posebne mere zabrane kretanja, radi njihove pojačane zaštite od​​ zarazne bolesti COVID-19. Sve mere zabrane kretanja u toku trajanja vanrednog stanja su preispitivane u zavisnosti od stepena ugroženosti stanovništva od zarazne bolesti, tako da su iste ublažavane kako je epidemiološka slika u državi bila sve bolja, odnosno kako su sve više opadali brojevi zaraženih lica, lica sa teškom kliničkom slikom i preminulih od ove bolesti. Licima sa navršenih 65 i više godina života u naseljenim mestima preko 5000 stanovnika i licima sa navršenih 70 i više godina života u naseljenim mestima do 5000 stanovnika zabrana kretanja je bila propisana od najstrože potpune zabrane kretanja u trajanju od tri dana, do dozvole kretanja subotom, odnosno nedeljom u tačno određenom vremenskom intervalu radi kupovine namirnica, a zatim i do dozvole kretanja najpre određenih dana u sedmici u predviđenom vremenskom intervalu po 30 minuta, prvenstveno radi šetnje, da bi od 24. aprila kretanje ovih lica bilo dozvoljeno svakog dana po 60 minuta u periodu od 18 časova (kada je za ostale kategorije stanovnika stupala na snagu zabrana kretanja, čime se sprečavala mogućnost prenošenja zaraze) do 0,1 čas narednog dana u prečniku od 600 metara udaljenosti od mesta prebivališta, odnosno boravišta. Od uvođenja ove mere zabrana kretanja se nije odnosila na fizička lica kojima je bila potrebna neodložna zdravstvena pomoć. Iz navedenog sledi da mera zabrane kretanja za najstariju populaciju stanovništva u Republici Srbiji, koja je smatrana posebno rizičnom grupom lica u državi, bila propisna prvenstveno radi zaštite života i zdravlja ove populacije, da je preispitivana i ublažavana više puta u toku trajanja vanrednog stanja, što znači od 18. marta (kada je Naredba doneta) do 6. maja 2020. godine, kada je Uredba prestala da važi, i to u obimu u kojem je to bilo neophodno radi postizanja cilja njenog propisivanja.

Što se tiče navoda pojedinih inicijativa da se osporenom merom​​ zabrane kretanja vršila diskriminacija ove kategorije stanovništva u odnosu na lica mlađa od 65 godina života, Ustavni sud ističe da za mere odstupanja važi poseban režim zabrane diskriminacije koji je utvrđen članom 202. stav 2. Ustava, a ne članom 21. Ustava, na koji se podnosioci inicijativa pozivaju.

Povodom navoda jednog od podnosilaca inicijativa da mu je propisanom merom zabrane kretanja za vreme vanrednog stanja bilo onemogućeno obavljanje advokatske delatnosti, Ustavni sud ističe da je odredbom tačke 3. stav 1. podtačka 3) osporene Naredbe bilo predviđeno da se propisane mere zabrane kretanja za vreme vanrednog stanja ne odnose na lica kojima Ministarstvo unutrašnjih poslova izda dozvolu kretanja, čime je data mogućnost da, po pribavljanju ovakve dozvole, veliki broj poslodavaca i preduzetnika nastavi da obavlja svoju delatnost u punom ili smanjenom obimu.

U pogledu navoda pojedinih inicijativa da su navedenim merama zabrane kretanja lica od 65 i više godina života bila lišena slobode i da im je time​​ povređeno Ustavom zajemčeno pravo na slobodu i ličnu bezbednost iz člana 27. Ustava, odnosno dopunska prava u slučaju lišenja slobode bez odluke suda iz člana 29. Ustava, Sud nalazi da mere kojima se odstupa od Ustavom zajemčenog prava slobode kretanja, a​​ koje su bile neophodne radi suzbijanja i sprečavanja širenja zarazne bolesti COVID-19 i zaštite stanovništva od te bolesti za vreme vanrednog stanja, ne predstavljaju lišenje slobode​​ navedenih lica, pa samim tim se ove mere i ne mogu dovesti u pravnu vezu​​ sa povredom garantovanih prava iz čl. 27. i 29. Ustava.

Propisane mere zabrane kretanja određenih kategorija lica ne predstavljaju lišenje slobode ni prema svojoj svrsi, niti prema njihovoj sadržini. Naime, svrha tih mera nije bila da se lica na koje se mere odnose liše slobode u određenom vremenskom periodu, već da se u konkretnim okolnostima, posebno ugrožena lica, kao što su to ljudi starijeg životnog doba, dodatno i efikasno zaštite od mogućnosti oboljevanja od opasne zarazne bolesti.

Slično kao što se​​ pacijenti koji efektivno boluju od određenih bolesti, koje prema pravilima medicinske struke zahtevaju lečenje u bolnici, što u nekim situacijama podrazumeva i duži boravak u jednoj bolničkoj prostoriji ili čak uključivanje na određene aparate u funkciji​​ lečenja, održavanja vitalnih funkcija, ili dijagnostike, radi preduzimanja odgovarajućih medicinskih intervencija, koje takođe nekada podrazumevaju i duži boravak u bolnici radi oporavka i sl., svakako ne smatraju osobama koja su lišene slobode, tako se i​​ ljudi u odnosu na koje su se u cilju njihove zaštite od opasne i u kontaktu sa drugim osobama veoma lako prenosive infektivne bolesti, kao potencijalni i pri tom, posebno zdravstveno ugroženi pacijenti od za njih veoma opasne bolesti, ne mogu smatrati licima lišenim slobode.

Ni iz sadržine propisanih mera zabrane kretanja određene kategorije lica ne proizlazi da se radi o lišenju slobode. Sadržina tih mera se suštinski svodi na stvaranje neophodnih uslova za delotvornu zaštitu od opasne zarazne bolesti u konkretnim okolnostima, baš ciljno onih građana koji su zbog svoje starosti, što je po logici stvari, u najvećem broju slučajeva neposredno povezano i sa nekim hroničnim bolestima koje su tipične za ljude starije životne dobi, načelno značajno izloženiji riziku od zaražavanja tom bolešću u odnosu na građane koji ne pripadaju tom starosnom dobu.

Kako se propisane mere zabrane kretanja navedenih lica za vreme vanrednog stanja ne mogu smatrati lišenjem slobode tih lica, a imajući u vidu da je Ustavom dozvoljeno​​ propisivanje mera kojima se odstupa od Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava za vreme vanrednog stanja, to u konkretnom slučaju nema ni povrede člana 36. Ustava kojim se garantuje pravo na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, imajući u vidu​​ da podnosioci inicijativa smatraju da u slučaju lišenja slobode imaju pravo na pravno sredstvo protiv „odluke o lišenju slobode”.

Imajući u vidu da se iz istih razloga osporavaju odredbe člana 3. st. 2. i 3. Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja, koje​​ se odnose na privremeno ograničenje kretanja tražilaca azila i iregularnih migranata smeštenih u centre za azil i prihvatne centre u Republici Srbiji za vreme trajanja vanrednog stanja u cilju sprečavanja nekontrolisanog kretanja lica koja mogu biti nosioci virusa i samovoljnog napuštanja navedenih centara, Ustavni sud nalazi da ne stoje navodi podnosioca inicijative da su ova lica „nezakonito, arbitrerno i kolektivno lišena slobode, na osnovu diskriminatornih kriterijuma i bez mogućnosti da u odnosu na propisano ograničenje ostvare sudsku zaštitu”, jer se u konkretnom slučaju radi o propisanoj meri privremenog ograničenja kretanja navedenih lica za vreme vanrednog stanja, koja je, saglasno članu 202. stav 1. Ustava dozvoljena i kojom se odstupa od Ustavom​​ zajemčenih ljudskih i manjinskih prava po proglašenju vanrednog stanja u obimu kojem je to bilo neophodno radi zaštite stanovništva od širenja zarazne bolesti COVID-19.

Isto kao što je to već objašnjeno u prethodnom delu obrazloženja ni privremeno ograničenje kretanja tražilaca azila i iregularnih migranata smeštenih u centre za azil i prihvatne centre u Republici Srbiji za vreme trajanja vanrednog stanja ne predstavlja lišenje slobode prema dva osnovna kriterijuma. Ono nije lišenje slobode ni prema svojoj​​ svrsi, niti prema sadržini.

Svrha ovog privremenog ograničenja je bila kako delotvorna zaštita od opasne zarazne bolesti samih tražilaca azila i iregularnih migranata, smeštenih u prihvatne centre, tako i efikasna zaštita opšte populacije u Republici Srbiji, odnosno svih građana od opasne zarazne bolesti. Obe ove svrhe su legitimne, pravno prihvatljive i ustavnopravno opravdane. Naime, ako bi se tražiocima azila i iregularnim migrantima u uslovima vanrednog stanja uvedenog zbog realno postojeće ugroženosti​​ građana od opasne zarazne bolesti, omogućilo slobodno kretanje van prihvatnih centara, to bi u konkretnim okolnostima, s jedne strane, njih same izložilo ozbiljnom riziku da se zaraze i obole od opasne zarazne bolesti, a s druge strane, izostankom takvog privremenog ograničenja, značajno povećao rizik od izlaganja drugih lica u Republici Srbiji mogućnosti da se zaraze i obole. Rizik za same tražioce azila i iregularne migrante je u ovom slučaju po logici stvari, bio značajan i zbog toga što daleko najveći broj tih lica ne namerava da u Republici Srbiji ostane i živi stalno, odnosno boravi u Srbiji u nekom relativno dužem vremenskom periodu, već naprotiv, nastoje da se što je pre moguće, prebace u druge države. Pri tome, oni u konkretnim okolnostima kada su državne granice bile maksimalno obezbeđene, svakako ne bi imali realne mogućnosti da napuste teritoriju Republike Srbije, a ako bi u tome i uspeli, suočili bi se sa ozbiljnim problemima u susednim državama. Iregularni migranti bi, pored toga, najčešće bili​​ primorani da u okolnostima vanrednog stanja, u više navrata pokušavaju da ilegalno pređu državnu granicu, što bi najčešće bilo bezuspešno u datim okolnostima, a svaki takav pokušaj bi nužno i po logici stvari bio skopčan i sa značajno višim stepenom drugih​​ vrsta rizika, nego u redovnim okolnostima.

Privremeno ograničenje kretanja tražilaca azila i iregularnih migranata smeštenih u centre za azil i prihvatne centre u Republici Srbiji za vreme trajanja vanrednog stanja se ni prema svojoj sadržini svakako ne može smatrati lišenjem slobode. Naime, sadržina tih mera se suštinski svodi na stvaranje neophodnih uslova za delotvornu zaštitu od opasne zarazne bolesti u konkretnim okolnostima, ciljno baš te kategorije lica, koja bi, u suprotnom, načelno bila značajno izloženija riziku od zaražavanja konkretnom bolešću, a pri tome bi bez takvog privremenog ograničenja, svakako nastao i znatno povećan rizik od širenja opasne zarazne bolesti i u odnosu na druga lica. Stoga je i ova suštinska sadržina privremenog ograničenja kretanja tražilaca azila i iregularnih migranata smeštenih u centre za azil i prihvatne centre u Republici Srbiji za vreme trajanja vanrednog stanja, a naročito kada se ima u vidu i prethodno objašnjena svrha takvog ograničenja, pravno prihvatljiva, legitimna i ustavnopravno opravdana.

U pogledu zabrane kretanja svim licima za vreme Vaskršnjih praznika (od 17. aprila od 17.00 časova do 21. aprila do 5.00 časova) i navoda pojedinih podnosilaca inicijativa da je ovakvim rešenjem povređeno njihovo pravo na slobodu veroispovesti utvrđeno članom 43. Ustava, imajući u vidu da nisu mogli da prisustvuju Uskršnjim verskim službama i obave čin pričešća, Ustavni sud nalazi da se u konkretnom slučaju ne radi o meri kojom se derogira sloboda veroispovesti, već o meri kojom se derogira sloboda kretanja za vreme proglašenog vanrednog stanja, sa ciljem da se spreči širenje izuzetno infektivnog virusnog oboljenja putem što dalekosežnijeg sprečavanja kontakata, kako bi se zaštitili životi ljudi u Republici Srbiji. Istovremeno u Republici Srbiji je u navedenom periodu bila na snazi naredba kojom je bilo zabranjeno okupljanje više od pet lica u zatvorenom prostoru zbog opasnosti od širenja zarazne bolesti COVID-19.

Pored navedenog, Ustavni sud ukazuje da se sloboda ispoljavanja​​ vere putem obavljanja verskih obreda ili pohađanjem verske službe može i u redovnoj situaciji ograničiti zakonom, samo ako je to neophodno u demokratskom društvu, između ostalog i radi zaštite života i zdravlja ljudi, saglasno članu 43. stav 4. Ustava.

Ustavni sud, takođe, ukazuje da time što su u konkretnom slučaju vernici bili sprečeni da obave versku službu tokom Vaskrsa u samim crkvama, odnosno time što im je zabranom kretanja svim licima za vreme Vaskršnjih praznika – od 17. aprila od 17.00 časova do​​ 21. aprila 2020. godine, do 5.00 časova, bilo onemogućeno Vaskršnje bdenije, odnosno učešće u Vaskršnjoj službi, kao i mogućnost prisustvovanja Vaskršnjoj liturgiji i pričešće na sam Vaskrs, tokom Vaskršnje liturgije, pravoslavnim vernicima nije povređeno​​ Ustavom zajemčeno pravo na slobodu veroispovesti (član 43. Ustava), već su iz opravdanih razloga zaštite građana od opasne zarazne bolesti, zabranjeni samo neki oblici ispoljavanja vere u konkretnim okolnostima, koji bi zbog svoje sadržine i većeg broja ljudi koji bi bili u zatvorenom prostoru, podrazumevali stvaranje značajnog rizika od zaražavanja i oboljevanja od opasne zarazne bolesti.

Naime, osim ovih oblika ispoljavanja vere, koji su u konkretnim okolnostima bili skopčani sa rizikom od oboljevanja građana od opasne zarazne bolesti, postoje i drugi oblici ispoljavanja vere, a koji se mogu manifestovati i u kućnim uslovima i uopšte, u uslovima koji su sa stanovišta interesa zaštite građana od opasne zarazne bolesti, svakako prihvatljivi u datim okolnostima. Kako se u konkretnom slučaju radi o najvećem hrišćanskom prazniku, Ustavni sud posebno ukazuje i da je u samoj istoriji hrišćanstva bilo mnogo slučajeva kada su vernici svoju veru u konkretnim okolnostima, poput onih koje su nekada proizlazile iz verskih progona, ali i okolnosti koje su nastale usled ratova i elementarnih nepogoda, ispoljavali na način koji je bio adekvatan ili jedini moguć u datim okolnostima.

Povodom navoda pojedinih inicijativa da osporenom Naredbom nije predviđeno posebno vreme kada​​ u toku trajanja zabrane kretanja vlasnici mogu izvesti svoje kućne ljubimce u šetnju, čime se, prema mišljenju podnosilaca, direktno ugrožava dobrobit i zdravlje životinja, Ustavni sud najpre ukazuje da nije nadležan da ceni tzv. „nedostajuća” rešenja u osporenom aktu, već samo postojeća rešenja. Međutim, u ovom konkretnom slučaju, Ustavni sud ukazuje da je izmenama i dopunama osporenom Naredbom bilo dozvoljeno izvođenje kućnih ljubimaca svakog dana u određenom vremenskom periodu, tako da je na taj način uklonjen i osnov osporavanja ovih podnosilaca inicijativa.

Pored toga, Ustavni sud ukazuje da se ugrožavanje zdravlja i dobrobiti životinja u praksi, po pravilu, može prouzrokovati samo radnjama koje imaju jedan načelno viši ili čak veoma visok stepen invazivnosti i intenziteta, tako da su na izvestan način, takve radnje i drastičnog karaktera, te se najčešće svode na mučenje i zlostavljanje životinja, ili čak ubijanje životinja protivno propisima, kao što je to posebno tipično u slučajevima kada se njima izvršava određeno krivično delo, poput krivičnog dela ubijanja i zlostavljanja životinja iz člana 269. Krivičnog zakonika. Ugrožavanje zdravlja i dobrobiti životinja bi bilo moguće i manje invazivnim radnjama, koje po svom intenzitetu ne predstavljaju mučenje i zlostavljanje, već stvaraju određeni osećaj neprijatnosti, ali samo ako bi one trajale u jednom značajno dužem vremenskom periodu, nego što je to bilo u konkretnom slučaju koji se navodi u pojedinim inicijativama. Naime, kao što je prethodno već objašnjeno, u konkretnom slučaju je izmenama i dopunama navedenog akta omogućeno izvođenje kućnih ljubimaca svakog dana u određenom vremenskom periodu, iz čega proizlazi da kućni ljubimci koji nisu mogli da se izvode na slobodan prostor, od momenta uvođenja vanrednog stanja, do tog datuma, odgovarajuće neprijatnosti ipak nisu trpeli u dužem vremenskom periodu, odnosno u nekom nerazumno dugom vremenskom periodu.

Ustavni sud posebno ističe da se nikako ni inače, ne mogu poistovetiti mučenje i zlostavljanje sa određenim stepenom neprijatnosti. Iako po svojoj sadržini i samo mučenje i zlostavljanje svakako predstavljaju neprijatnost po onoga ko je takvim​​ radnjama izložen, a to može biti i životinja, takva neprijatnost je drastično veća, nego onaj oblik neprijatnosti koji sam po sebi nije ni mučenje, niti zlostavljanje.

Mučenje, s jedne strane, predstavlja pričinjavanje životinji nepotrebnih patnji, a s druge strane, radi se o patnjama koje su veoma visokog stepena intenziteta. Dakle, nisu isto i ne mogu biti isto „mučenje i zlostavljanje” i određena „neprijatnost”, koja po svojoj ozbiljnosti ne predstavlja ni mučenje, niti zlostavljanje Ne mogu se poistovetiti neprijatnost i patnja visokog stepena intenziteta. Naime, nije sporno da je nemogućnost izvođenja u šetnju tokom određenog vremenskog perioda, one vrste kućnih ljubimaca koji se redovno izvode, a to su pre svega psi, veoma retko i druge vrste kućnih ljubimaca, nužno bila skopčana sa izvesnim stepenom neprijatnosti koju su doživljavali kućni ljubimci u pogledu svojih ustaljenih fizioloških potreba, ali taj stepen neprijatnosti se već ni u prima facie smislu ne može poistovetiti sa mučenjem i zlostavljanjem kućnih ljubimaca, te se stoga u ovom slučaju ne može raditi ni o ugrožavanju dobrobiti i zdravlja životinja.

Polazeći od prethodno detaljno analiziranih razloga osporavanja ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 1a i člana 3. st. 2. i 3. Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja, a imajući i vidu da je ova uredba prestala da važi, Ustavni sud je ispitivao da li su​​ ispunjene procesne pretpostavke za dalje vođenje postupka. U tom smislu, Ustavni sud konstatuje da je odredbom člana 64. Zakona o Ustavnom sudu predviđeno da kada je u toku postupka pred Ustavnim sudom opšti akt prestao da važi, Ustavni sud može odlukom utvrditi da opšti akt nije bio u saglasnosti sa Ustavom, odnosno sa potvrđenim međunarodnim ugovorom, ako nisu otklonjene posledice neustavnosti. Budući da je Ustavni sud ocenio da navodi inicijatora o neustavnosti i nezakonitosti navedenih odredaba osporene​​ Uredbe nisu osnovani, a s obzirom na odredbu člana 64. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je utvrdio da nisu ispunjene procesne pretpostavke za dalje vođenje postupka. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 57. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu, u ovom delu​​ obustavio postupak, rešavajući kao u tački 2. izreke.

VII

Kako je na izloženi način konačno odlučio o podnetim inicijativama, zahteve za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu odredaba osporenih akata Sud je odbacio, saglasno​​ odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, rešavajući kao u tački 4. izreke.

Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 1) i člana 46. tač. 3) i 7) Zakona o Ustavnom sud i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS”, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Broj IUo-45/2020

Predsednik Ustavnog suda

Snežana Marković, s.r.

IZDVOJENO MIŠLjENjE SUDIJE DR TAMAŠA KORHECA (Dr. KORHECZ TAMÁS)​​ 
u odnosu na Odluku Ustavnog suda broj IUo-45/2020, od 17. septembra 2020. godine.

Ustavni sud, na sednici održanoj 17. septembra 2020. godine, u predmetu IUo-45/2020, doneo je Odluku sa kojom je u tački 1. izreke utvrdio da odredbe člana 4v stav 6, člana 4g stav 6. i člana 4d stav 2. Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja (u daljem tekstu: Uredba) i člana 2. Uredbe o prekršaju za kršenje Naredbe ministra unutrašnjih poslova o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije, u delu koji glasi: „bez obzira na zabranu iz člana 8. stav 3. Zakona o prekršajima, nisu u​​ vreme važenja bile u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorom. U tački 2. Ustavni sud je obustavio postupak za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti odredaba čl. 1a, 2. i 3. Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja, u tački 3. Odluke obustavio je postupak za utvrđivanje neustavnosti Naredbe o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije (u daljem tekstu: Naredba), dok je u tački 4. Odbacio zahteve za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba akata iz tač. 1. do 3.

Izražavam svoje neslaganje sa tačkom 2. i 3. navedene odluke.

I.

ČLAN 2. I 3. UREDBE O MERAMA ZA VREME VANREDNOG STANjA

Ustavni sud je obustavio postupak za utvrđivanje neustavnosti članova 2. i 3. Uredbe pošto je Ustavni sud ocenio da navodi inicijatora o neustavnosti odredaba Uredbe nisu osnovani, a da je Uredba u vreme donošenja odluke Ustavnog suda prestala da važi.

Smatram da ocena Ustavnog suda u pogledu neosnovanosti navoda inicijatora nije utemeljena.

Kada je reč o ovim osporenim odredbama Uredbe, osnovno ustavno-pravno pitanje jeste, da li je Vlada Republike Srbije, koristeći svoje ustavno ovlašćenje propisala mere odstupanja od ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava na ustavno-pravno prihvatljiv način, odnosno, da li je, na ovaj način Vlada propisala konkretne mere odstupanja, ili je samo ovlastila organe državne uprave da te mere sami propišu, upravnim propisom? U ovom ustavno-pravnom sporu Ustavni sud trebao je da oceni, da li je čl. 2. i 3. Uredbe odredio mere odstupanja, a organe državne uprave ovlastio, da u cilju njihovog izvršenje iste konkretizuju, ili je samo odredio ljudska prava koja mogu biti ograničena u cilju suzbijanja pandemije, a utvrđivanje i uvođenje konkretnih mera, njihovo trajanje, kategorije lica na koje se odnose, kao i područje države na kojoj se primenjuju, prepustio organima državne uprave? Smatram da jezičko tumačenje navedenih odredaba više podržava, ovaj drugi zaključak. Osporene ovlašćujuće norme Uredbe su formulisane izuzetno uopšteno, do mere da utvrđivanje sadržina ograničenja, nametanje obaveze je prepušteno opštim aktima​​ državne uprave. Čak šta više, i samo odlučivanje o zabrani i ograničenju kretanja prepuštena je nadležnim ministarstvima. Norme kao što su: „Ministarstvo unutrašnjih poslova, u saglasnosti sa Ministarstvom zdravlja, može privremeno da ograniči ili zabrani​​ kretanje licima na javnim mestima”…ili da organ državne uprave „može da naredi da se izvrši zatvaranje svih prilaza otvorenom prostoru ili objektu i onemogući napuštanje tog prostora ili objekta bez posebnog odobrenja…” ne određuju ni delove teritorije Republike Srbije u kojima se mogu primeniti mere ograničenja, osim da se radi o „javnim mestima” i „otvorenom prostoru”, ni kategorije lica na koje se mogu odnositi ograničenja, ni trajanje mera na dnevnom, nedeljnom nivou itd., osim da su mere privremenog karaktera što proizilazi iz samog Ustava, pa navođenje privremenosti ograničenja ne predstavlja nikakvo konkretno trajanje mera. Da bi smo pravilno ocenila ustavnost ili neustavnost odredaba čl. 2. i 3. Uredbe, potrebno je poći od odredaba Ustava i sistemskih Zakona kojima se uređuje organizacija državne vlasti u Republici Srbiji, odnosno odnos zakonodavne i izvršne vlasti, odnos Vlade i organa državne uprave, sa posebnim osvrtom na nadležnost organa državne uprave da stvaraju opšte pravne norme. Iz analiza relevantnih odredaba Ustava i sistemskih zakona, dolazimo do zaključka da su organi državne uprave deo izvršne grane vlasti, koja za razliku od Vlade koja je nosilac izvršne vlasti, i neposredno vrši političku izvršnu vlast, neposrednu izvršnu vlast, u okviru prava i dužnosti Republike Srbije vrše organi državne uprave, pre svega ministarstva. U vršenju neposredne izvršne vlasti, organi državne uprave između ostalog, nadležni su da donose​​ ne samo pojedinačne autoritarne pravne akte, nego i opšte akte izvršnog karaktera, sa opštim obavezujućim normama, takozvane upravne propise, pravilnike, uputstva i naredbe. Da bi smo ocenili, da li je spornim odredbama Uredbe dato preopšte i preširoko ovlašćenje ministarstvima za donošenje opšteg akta o merama odstupanja od​​ ljudskih prava potrebno je utvrditi karakter upravnih propisa, formalno-pravne i materijalno pravna ograničenja koja se odnose na ove opšte akte u pravnom sistemu Republike Srbije. Načelo podele vlasti, predstavlja ustavnu prepreku, koja treba da onemogući da organi uprave, pa čak i Vlada preuzmu osnovnu funkciju Narodne skupštine, a to je nadležnost za uređivanje društvenih odnosa, stvaranje originernih opštih obaveznih pravila ponašanja. Načelo podele vlasti, kao i načelo ustavnosti predstavlja prepreku​​ čak i za samu Narodnu skupštinu da svojom voljom prenese pravo na stvaranje originernih obavezujućih pravila ponašanja – bez obzira da li se takvi akti nazivaju zakonom ili drugim nazivom. Kada je reč o normativnom ovlašćenju organa državne uprave, najvažniji izvor relevantnog prava nalazi se u Zakonu o državnoj upravi, koji utvrđuje i konkretizuje kako materijalno pravna, tako i formalno-pravna ograničenja za ovu grupu propisa. U formalno pravnom smislu, za donošenje upravnog propisa, potrebno je konkretno​​ ovlašćenje u materijalnom zakonu ili izuzetno u Uredbi Vlade. U našem slučaju ovo ovlašćenje svakako postoji, i to u Uredbi Vlade koja je doneta u vanrednom stanju, i koja u konkretnoj situaciji, na osnovu Ustava ima pravnu snagu zakona. Ono, što ostaje sporno jeste, da li je spornim odredbama Uredbe ispoštovano materijalno pravno ograničenje, propisano u članu 16. stav 2. Zakona o državnoj upravi. Prema ovoj zakonskoj odredbi organi državne uprave „ne mogu propisom određivati svoje ili tuđe nadležnosti, niti fizičkim i pravnim licima ustanovljavati prava i obaveze koje nisu već ustanovljene zakonom. Upravni propisi su sprovedbeni propisi, njima se ne mogu propisati nova prava i obaveze, to se može učiniti samo zakonom, ili u vanrednom stanju, izuzetno uredbom Vlade. Upravnim propisom se može razraditi, bliže urediti u cilju izvršenja i sprovođenja konkretna obaveza propisana zakonom. Za mene je sporno, da li su ovi sistemskim zakonom utvrđeni standardi ispunjeni citiranim odredbama Uredbe, imajući u vidu da​​ zabrana i ograničenje kretanja nije propisano samom Uredbom, nego je ministarstvo ovlašćeno, da to učini, ili ne učini u skladu sa potrebama odbrane od širenja zarazne bolesti. U navedenom kontekstu, uočljiv je neujednačen normativni pristup Vlade prilikom formulisanja različitih odredaba Uredbe. Za razliku od čl. 2. i 3, u članu 4. Uredbe, Vlada je propisala konkretnu meru odstupanja u pogledu prava koja je zajamčena u članu 54. Ustava i zabranila je održavanje zborova i drugih okupljanja, a za sprovođenje mere ovlastila nadležni organ državne uprave. Smatram da bi odredbe čl. 2. i 3. Uredbe bile ustavnopravno nesporne, da je Vlada Uredbom sama propisala meru zabrane i ograničenja kretanja na javnim mestima, a da je istovremeno ovlastila ministra (a ne ministarstvo) da svojim aktom konkretizuje zabranu u pogledu vremenskog perioda zabrane, konkretnog prostora, kao i u pogledu kategorija koja su izuzeta od zabrane, pri tome određujući određene granice i okvire za konkretizaciju u sprovođenju mera.

Obrazloženje odluke Ustavnog suda ne bavi se karakterom i materijalno pravnim ograničenjima upravnih propisa, odnosno sa ograničenjima koja su propisana Zakonom o državnoj upravi. U obrazloženju ističe se „da su ovom odredbom Uredbe određene kao moguće mere odstupanja od ljudskih i manjinskih prava zajemčenih Ustavom, za vreme trajanja vanrednog stanja, a u cilju suzbijanja i sprečavanja širenja zarazne bolesti COVID-19” …da je nadležnim ministarstvima „Vlada samo postavila konkretan operativni zadatak da, u skladu sa razvojem epidemiološke situacije…konkretizuju određene mere čija je primena potrebna, te odrede i potreban obim primene mera.” ...„da se u konkretnom slučaju ne radi o „delegiranju nadležnosti Vlade na organe​​ državne uprave”…imajući u vidu da je Vlada odredila, saglasno Ustavu, neophodne mere odstupanja od zajemčenih ljudskih i manjinskih prava, i to ustanovljavajući ih, određujući njihov legitimni cilj i krug subjekata na koje se one imaju primeniti, prema kriterijumima koji su pre svega bili vezani za efikasno suzbijanje i sprečavanje širenja navedene zarazne bolesti. „sama Vlada kao takva ne može ono što je u njenoj isključivoj nadležnost da delegira na konkretnog ministra, ali svakako može da konkretizaciju određenih odluka koje je ona suštinski donela​​ i čije donošenje spada u njenu nadležnost, stavi u zadatak određenom ministru koji je u njenom sastavu”.

Sa gore navedenim zaključcima Ustavnog suda se ne mogu složiti, jer za razliku od mojih uvaženih kolega sudija, smatram da Vlada u čl. 2. i 3. Uredbe​​ nije odredila „krug subjekata na koje se one imaju primeniti”, nije odredila konkretne mere odstupanja, nije to učinila ni „suštinski” ni na drugi način, niti je „samo postavila konkretan operativni zadatak” ministarstvima, kako je to navedeno na strani 26​​ dela V. Obrazloženja odluke.

U odgovoru Vlade i nadležnog ministarstva Ustavnom sudu, navodi se da je naredba ministarstva koja je propisala konkretne mere bila doneta nakon razmatranja i nakon date saglasnosti Vlade i uz kontrolu Vlade i predsednika Republike. Prilikom ocene ustavnosti Uredbe, kao i Naredbe ovaj podatak pravno nije relevantan, pošto ovakav postupak donošenja (uz razmatranje i davanjem saglasnosti od strane Vlade) nije propisana procesnim normama, pa i ne može uticati na ocenu ustavnosti osporenih normi.

S druge strane, iz odgovora Vlade i nadležnog ministarstva proizilazi da je Vlada bila u prilici da zaseda, i da razmatra mere ministarstva u vreme donošenje upravnog propisa, iz čega proizilazi da nije bilo posebnih razloga, da zbog sprečenosti Vlade samo ministarstvo propiše mere odstupanja i da ih prilagođava epidemiološkoj situaciji. Uostalom, Vlada je 9. aprila, nakon manje od mesec dana od donošenja, izmenila i dopunila Uredbu na način, da je sama propisala mere odstupanja i propisala​​ prestanak važenja osporene Naredbe. Ova činjenica predstavlja dodatan razlog za konstataciju da konkretne mere odstupanja od ljudskih prava od početka vanrednog stanja trebala su biti propisana u Uredbi Vlade, a ne u upravnom propisu, naročito ne na način​​ kako je to učinjeno opštim, fakultativnim ovlašćenjem u čl. 2. i 3. Uredbe.

II.

NEUSKLAĐENOST ČLANA 2. UREDBE I TAČ. 1. i 2. NAREDBE

U prethodnom delu svog izdvojenog mišljenja izložio sam svoju ocenu ustavnosti čl. 2. i 3. Uredbe, dok u ovom delu ukazaću​​ na materijalno pravnu neusaglašenost odredbe tač. 1. i 2. Naredbe, sa jedne strane i odredbe člana 2. Uredbe, sa druge strane. Naime, čak i ako bismo prihvatili pravilnost stava Ustavnog suda o ustavnosti člana 2. Uredbe, odredbe Naredbe svakako moraju biti u skladu sa ovlašćenjem iz Uredbe. Član 2. Uredbe ovlašćuje ministarstvo (ministra) da svojim opštim aktom zabrani ili ograniči kretanje licima na javnim mestima. Na osnovu ovog ovlašćenja, ministar je u tački 1. Naredbe zabranio kretanje starijim licima​​ „...van stanova, prostorija i objekata za stanovanje u stambenim zgradama i izvan domaćinstva (okućnica)...” dok je u tački 2. Naredbe svim licima zabranio „izlazak van stanova, prostorija i objekata za stanovanje u stambenim zgradama i izvan domaćinstva​​ (okućnica), u vremenu od....”. I bez produbljenog tumačenje navedenih odredaba Uredbe i Naredbe, lako je uočiti da je ministarstvo Naredbom izašao iz okvira norme Uredbe. Uredbom, ministarstvo bilo je ovlašćeno da ograniči ili čak i zabrani kretanje lica na javnim mestima, nikako njihovo kretanje van javnih mesta. Naredbom je zabranjeno kretanje i izlazak van stanova i okućnice. Pojednostavljeno, jezički, pravno i zdravorazumno izlazak iz stana može ali​​ ne mora da podrazumeva boravak i kretanje na javnom mestu. Prelazak iz jednog stana u drugi u privatnoj stambenoj zgradi, odlazak do ostave ili vešeraja u privatnoj stambenoj zgradi, prelazak iz sopstvenog dvorišta u dvorište ili kuću komšije jeste izlazak iz stana ili okućnice ali nije kretanje i boravak na​​ javnom prostoru. Svi navedeni akti su zabranjeni i sankcionisani navedenim odredbama Naredbe. Smatram da je donosilac Naredbe ovim odredbama prekršio član 2. Uredbe.

III. ZAKLjUČAK

Svestan sam da moji argumenti i rezoni formulisani u ovom izdvojenom mišljenju mahom biti kvalifikovani kao preterani formalizam, insistiranje na formalno pravnim normama u vanrednim okolnostima, u toku borbe države protiv nevidljive i nepoznate pošasti, epidemije izazvane Korona virusom. Čak šta više, ovakve kritike očekujem i od onih kolega koji su svesni propusta u normiranju prilikom donošenja navedenih propisa. U ovom predmetu Ustavni sud je ocenjivao ustavnost odredaba propisa donetih u vreme proglašenog vanrednog stanja, propisa koja su prestala da važe u vreme odlučivanja​​ Ustavnog suda. U ovakvim okolnostima naša odluka ima pre svega deklarativni karakter, ne utiče na efikasnost borbe protiv širenja virusa Korona. Uostalom, i sam smatram da sudovi nisu osposobljeni da procenjuju i ocenjuju opravdanost i kvalitet mera koje izvršna vlast, u saradnji sa medicinskom strukom preduzima u zaštiti stanovništva. Sa druge strane, ukoliko nakon prestanka važenja tih mera i propisa s kojima su bile regulisane, potvrdimo pravne nedostatke, pa čak i formalno pravne nedostatke ovih propisa, s time ćemo legitimisati povredu prava, relativizovati značaj poštovanja procedure, nadležnost raznih organa i ustavom uspostavljen odnos između grana vlasti, pa i odnose, u okviru iste grane vlasti. Parafrazirajući sudiju Vrhovnog suda SAD Roberta Džeksona u slučaju Tojosaburo Korematsu protiv SAD1​​ smatram da sud ne sme da potvrdi ustavnost naredbe državnog organa, čak ni onda ako ista predstavlja opravdano vršenje vlasti u vanrednim okolnostima, sudovi vrše pravnu vlast, moraju se držati ustava i zakona, inače postaju instrument određene politike.

––––––––

1 Supreme Court of the United States: TOYOSABURO KOREMATSU v. UNITED STATES, od 18.decembra 1944 (323 U.S. 214, 65S.Ct. 193)

U Beogradu, 22. oktobra 2020. godine

Sudija Ustavnog suda,

dr​​ Tamaš Korhec,​​ s.r.

(Dr. Korhecz Tamás)

NAPOMENA

Član 2. Zakona o važenju uredaba koje je Vlada uz supotpis predsednika Republike donela za vreme vanrednog stanja i koje je Narodna skupština potvrdila

Zakon je objavljen u "Službenom glasniku RS", br. 65/2020 od 6.5.2020. godine, kada je i stupio na snagu.

Član 2.

Danom ukidanja vanrednog stanja prestaju da važe sledeće uredbe:

1) Uredba o merama za vreme vanrednog stanja („Službeni glasnik RSˮ, br. 31/20, 36/20, 38/20, 39/20, 43/20, 47/20, 49/20, 53/20, 56/20, 57/20, 58/20 i 60/20);

2) Uredba o organizovanju rada poslodavaca za vreme vanrednog stanja („Službeni glasnik RSˮ, broj​​ 31/20);

3) Uredba o poreskim merama za vreme vanrednog stanja radi ublažavanja ekonomskih posledica nastalih usled bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 („Službeni glasnik RSˮ, broj 38/20);

4) Uredba o korišćenju finansijskih sredstava budžeta Republike Srbije za vreme vanrednog stanja nastalog usled bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 („Službeni glasnik RSˮ, broj 38/20);

5) Uredba o rokovima u sudskim postupcima za vreme vanrednog stanja proglašenog 15. marta 2020. godine („Službeni glasnik RSˮ, broj 38/20);

6) Uredba o ograničavanju maloprodajne cene zaštitnih sredstava za vreme vanrednog stanja nastalog usled bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 („Službeni glasnik RSˮ, br. 40/20, 43/20, 48/20 i 59/20);

7) Uredba o posebnim tehničkim zahtevima, standardima i primeni medicinskih sredstava za vreme vanrednog stanja nastalog usled bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 („Službeni glasnik RSˮ, broj 41/20);

8) Uredba o načinu učešća optuženog na glavnom pretresu u krivičnom postupku koji se održava za vreme vanrednog stanja proglašenog 15. marta 2020. godine („Službeni glasnik RSˮ, broj 49/20);

9) Uredba o dodatnom zaduživanju za vreme vanrednog stanja nastalog usled bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 uzimanjem kredita, emitovanjem državnih hartija od vrednosti na domaćem i međunarodnom finansijskom tržištu i davanjem garancija Republike Srbije („Službeni glasnik RSˮ, broj 52/20);

10) Uredba o organizovanju rada ustanova socijalne zaštite za smeštaj korisnika i organizacija​​ socijalne zaštite za pružanje usluge domskog smeštaja za vreme vanrednog stanja („Službeni glasnik RSˮ, broj 54/20);

11) Uredba o ispravama koje moraju da prate robu u prevozu za vreme vanrednog stanja nastalog usled bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 („Službeni glasnik RSˮ, broj 55/20).

Na učinioce prekršaja propisanih uredbama iz stava 1. ovog člana učinjenih za vreme vanrednog stanja primenjivaće se odredbe tih uredaba i nakon ukidanja vanrednog stanja.

Povratak na prečišćeni tekst